III SA/Gd 302/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.) WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda, powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2, art.145 §1 pkt 5, art.151 § 1 pkt 2, § 2, art.146 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o: 1a.- uchyleniu decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Starosty w dniu [...] nr [...] o uznaniu z dniem 11 stycznia 2005 roku Z.D. za osobę bezrobotną i przyznaniu od dnia 19 stycznia 2005 roku prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 1b.- odmowie uznania strony za osobę bezrobotną od dnia 11 stycznia 2005 roku i o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2a.- stwierdzeniu, że decyzja ostateczna wydana z upoważnienia Starosty w dniu [...] nr [...] o uznaniu strony z dniem 4 września 2001 roku za osobę bezrobotną i przyznaniu Z.D. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 2001 roku wydana została z naruszeniem prawa, 2b – odstąpieniu od uchylenia decyzji ostatecznej wymienionej w pkt. 2a z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 KPA, a mianowicie – upływu 5-ciu lat dnia jej ogłoszenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: Z. D. rejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniach: 4 września 2001 roku i 11 stycznia 2005 roku jako osoba bezrobotna, uzyskując status osoby bezrobotnej i należne tej osobie świadczenia, między innymi również dlatego, że oświadczył na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesił (od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności). Decyzjami odpowiednio z dni [...] i [...] przyznano Z.D. prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W trakcie kolejnej rejestracji w urzędzie pracy, w dniu 2 marca 2007 roku okazało się, że działalność gospodarczą, jaką prowadził Z.D. od dnia 10 października 1996 roku, zainteresowany wyrejestrował dopiero z dniem 16 lutego 2007 roku. Po wyjściu na jaw tej okoliczności postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wznowił postępowanie w sprawach poprzednich rejestracji Z.D. jako osoby bezrobotnej i - po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego – orzekł jak w decyzji zaskarżonej odwołaniem. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania statusu osoby bezrobotnej jest postępowaniem wnioskowym, a zgodnie z treścią § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 roku w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy ( Dz. U. Nr 262, poz. 2607) status osoby bezrobotnej uzyskuje się po złożeniu kompletu wymienionych w przepisach dokumentów i po poświadczeniu przez bezrobotnego lub poszukującego pracy własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Z kart rejestracyjnych dot. rejestracji w roku 2001 i 2005 wynika, że Z. D. w dniach rejestracji w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń oświadczył i podpisał własnoręcznym podpisem, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. W dniach rejestrowania się w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej strona otrzymała egzemplarz "informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", zawierającej m.in. pouczenie, iż status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie podjęła pozarolniczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Na opisanych dokumentach strona złożyła podpis bezpośrednio pod treścią "Zapoznałem się i zobowiązuję się do przestrzegania". Wcześniej, w dniu 7 października 1996 r. Z. D. dokonał rejestracji działalności gospodarczej w ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta S., a w dniu 10 października 1996 r. rozpoczął jej prowadzenie. Decyzją tego organu z dnia [...] orzeczono o wykreśleniu w ewidencji z dniem 16 lutego 2007 r. wpisu dotyczącego działalności skarżącego: Dystrybucja urządzenia czyszczącego "R". Organ odwoławczy podniósł, iż uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter dowodowy, stwarza bowiem domniemanie, że podmiot wpisany do ewidencji działalności gospodarczej faktycznie prowadzi działalność gospodarczą od daty wskazanej we wpisie do ewidencji do daty wykreślenia tego wpisu. W dniu wydania decyzji z dnia [...] nr [...] oraz decyzji z dnia [...] nr [...] o uznaniu strony za bezrobotnego oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organowi orzekającemu nie była znana okoliczność prowadzenia przez Z. D. działalności gospodarczej od dnia 10 października 1996 r. W dniach obu rejestracji w urzędzie pracy, w ewidencji działalności gospodarczej figurował wpis o jej prowadzeniu przez stronę. Okoliczność ta, w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiła przeszkodę w uzyskaniu statusu bezrobotnego oraz spowodowała konieczność wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz wydania decyzji w trybie art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, iż posiadanie statusu bezrobotnego jest podstawową przesłanką z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, warunkującą przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] nr [...], Wojewoda argumentował, iż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat, co w świetle art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 k.p.a. spowodowało stwierdzenie wydania opisanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (pkt 2a i 2 b sentencji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. D. podniósł, iż organy orzekające w niniejszej sprawie mylnie przyjęły, że w momencie rejestracji w urzędzie pracy prowadził działalność gospodarczą. Z załączonej do skargi kopii zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 8 maja 2007 r. wynika bowiem, iż skarżący zgłosił likwidację działalności gospodarczej w dniu 1 października 1997 r. Skarżący był przekonany, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego przekaże zgłoszenie o likwidacji działalności gospodarczej do organu właściwego w sprawach ewidencji działalności gospodarczej celem wykreślenia wpisu. W ocenie skarżącego, dowodem potwierdzającym, iż w momencie rejestracji w urzędzie pracy nie prowadził działalności gospodarczej jest również decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w sprawie. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.). Podczas kolejnej rejestracji w urzędzie pracy, w dniu 2 marca 2007 roku okazało się bowiem, że działalność gospodarczą, jaką skarżący prowadził od dnia 10 października 1996 roku, wyrejestrował dopiero z dniem 16 lutego 2007 roku. Okoliczność ta została potwierdzona dowodem w postaci decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Ujawnione okoliczności były nowymi i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do pobranych przez skarżącego świadczeń określonych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest legitymowanie się statusem bezrobotnego, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniony i niewykonujący innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z [...] oraz [...] i nie były mu znane w datach rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygnaturze akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 47), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) pogląd wyrażony w tej uchwale w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżący nie mógł uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności. Podniesione w skardze okoliczności nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie w którym posiadał status bezrobotnego, a także pobierał zasiłek dla bezrobotnych skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez niego próby wykazania, że nie podjął on żadnej działalności gospodarczej w okresie w którym posiadał status bezrobotnego. Rozstrzygniecie zawarte w punkcie 2a i 2 b zaskarżonej decyzji odpowiadało warunkom wynikającym z art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy trafnie podkreślił, iż od dnia doręczenia decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] nr [...], upłynęło pięć lat. Spowodowało to stwierdzenie wydania opisanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.