III SA/Gd 303/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Hanna Tarnawska, , po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wydania opinii dotyczącej prowadzenia działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. uchyla zaskarżone postanowienie. J. K. – prowadzący działalność gospodarczą Odlewnia Żeliwa Stolarstwo w M. zwrócił się w dniu 10 lutego 2002 r. do Starosty o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakupu, zbierania, transportu oraz odzysku odpadów na działce nr [...] położonej w M.. Starosta mając na uwadze treść art. 26 ust. 6 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zwrócił się do Burmistrza o wydanie opinii w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004 r. nr IRG [...] Burmistrz negatywnie zaopiniował prowadzenie działalności przez J. K. w zakresie odzysku odpadów – żeliwa i stali w ilości 600Mg/rok. na działce nr [...] położonej w M.. W uzasadnieniu organ, powołując się na brzmienie art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach wskazał, iż teren, na którym zlokalizowany jest zakład J. K. oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 UTL i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i usługi turystyczne. W związku z tym nie dopuszcza się na tym terenie prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów. W tej sytuacji nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie wniosku J. K.. W zażaleniu J. K. podniósł, iż prowadzenie działalności gospodarczej rozpoczął w 1985 r., otrzymując wszystkie niezbędne decyzje. Nie został natomiast powiadomiony o zmianie strukturalnej terenu na działki rekreacyjne. Wskazał, że teren, na którym jest składowany złom i inne materiały jest utwardzony płytami betonowymi zgodnie z zaleceniami Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w G.. Postanowieniem z dnia 31 marca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach – odzysk lub unieszkodliwianie odpadów może odbywać się w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w instalacjach lub urządzeniach, które spełniają określone wymagania, zaś głównym kryterium oceny prawidłowości usytuowania miejsca, na którym ma być prowadzona wnioskowana działalność są ustalenia planu miejscowego. Organ wskazał, iż na terenie działki nr [...], na której zlokalizowany jest zakład J. K. obowiązuje plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 13 września 2002 r. Nr [...], który przewiduje przeznaczenie tego terenu na potrzeby usług turystycznych. Zatem zamierzenie J. K. jest nie do pogodzenia z funkcją określoną w planie zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. podniósł, że odlewnictwo prowadzi od 19 lat, posiada zarejestrowany skup złomu od osób fizycznych, zaś odbiór odpadów prowadzi własnym środkiem transportu na podstawie koncesji wydanej przez Starostwo Powiatowe. W związku z tym nie jest dla niego zrozumiała odmowa wydania zezwolenia na skup odpadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Tak więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W niniejszej sprawie tego rodzaju warunek nie został spełniony. Z treści postanowienia Burmistrza z dnia 26 lutego 2004 r. wynika, że organ ten prowadził postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów – żeliwa i stali w ilości 600 Mg/rok. Organ negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego. Kontrolując na skutek złożonego przez J. K. zażalenia, wskazane wyżej postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało je w mocy. Mimo, że organ powołał się w uzasadnieniu postanowienia na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.), który to przepis odnosi się, m.in. do odzysku odpadów, treść postanowienia jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy rozszerzył zakres kontroli opisanego postanowienia Burmistrza. Organ bowiem wskazał, iż rozpatrywał w trybie art. 106 k.p.a. sprawę zaopiniowania prowadzenia przez J. K. działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów. Organ odwoławczy odniósł się zatem do całości wniosku skarżącego, podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było – jak już podniesiono wyżej rozpoznanie wniosku o zezwolenie na prowadzenie działalności tylko w zakresie odzysku odpadów. Tak więc orzekając o całości wniosku skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło sprawę, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na marginesie wskazać trzeba, że postanowienie Burmistrza – wbrew stwierdzeniu zawartemu w komparycji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie dotyczyło opinii w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez J. K.. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu prawa procesowego, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - na mocy art. 145 § 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 15 k.p.a. Wobec powyższego przedwczesne jest ocenianie zarzutów skargi. Zarzuty te będą mogły być ocenione po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przed organem administracji.