III SA/Gd 306/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odszkodowania 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2005 roku nr [...], 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M. D. 455 /(czterysta pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 marca 2005 r. Nr [...], wydaną na wniosek M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tegoż Kolegium z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania w żądanej wysokości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 158 § 1 i art.157 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż po wnikliwym rozpoznaniu sprawy Kolegium nie dopatrzyło się takich wadliwości decyzji z 1997 roku, które prowadziłyby do stwierdzenia jej nieważności. Zarzut, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 160 k.pa. (obowiązującego w dacie wydawania decyzji) nie znajduje uzasadnienia. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku nie pozostawiającym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Jest to takie naruszenie przepisu, które jest oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana. Innymi słowy rażące naruszenie prawa to takie, które jest oczywiste i wywołuje skutki nie do zaakceptowania w istniejącym porządku prawnym. Zarzuty wnioskodawcy w zakresie braków postępowania dowodowego dotyczącego wielkości szkody nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługiwało powództwo do sądu powszechnego. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem w formule orzekania o odszkodowaniu (art.160 k.p.a.) mieszczą się wszelkie możliwe rozstrzygnięcia organu, które mogą być oceniane przez sąd powszechny. Poszkodowana, której nie zadawalało stanowisko wyrażone przez organ administracji w pierwszym stadium postępowania – w formie decyzji administracyjnej – mogła wystąpić na drogę sądową z powództwem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa. Jak podkreśla się w doktrynie przepisy art. 160 k.p.a. nie ograniczały dopuszczalności drogi sądowej, lecz jedynie określały chwilę, w której Skarb Państwa uzyskiwał bierną legitymację w procesie odszkodowawczym. Podkreślono, że celem wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych jest ochrona praw nabytych strony, a także ochrona porządku prawnego. W imię trwałości stanu prawnego zasadą jest domniemanie prawidłowości decyzji ostatecznych. We wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca zarzuciła opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2005 r. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...] nie była obarczona wadą powodującą jej nieważność. W ocenie strony, powołującej się na utrwalone poglądy NSA, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest również wydanie decyzji bez przeprowadzenia pełnego i właściwego dla danej sprawy postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 160 oraz 7, 9, 12 i 77 k.p.a., a organ rozstrzygający w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony w tym zakresie. Oczywistym naruszeniem przepisów prawa było niezebranie i nierozważenie materiału dowodowego w zakresie wysokości poniesionej przez stronę szkody i przerzucenie na nią ciężaru dowiedzenia, że strona poniosła szkodę w wysokości odpowiadającej organowi. Zarzucono, że zaskarżona decyzja (z 1997 roku) jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem organ przyznaje, że strona poniosła wymierne szkody lecz – odmawia przyznania odszkodowania w żądanej wysokości. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2006 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia 10 marca 2005 r. Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygania powołano przepisy art.138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i § 4 oraz art. 158 § 1, 156 § 1 pkt. 2 i art. 16 k.p.a. w zw. z art. 160, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano m.in., że w niniejszej sprawie uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do zbadania, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie rozważenia wymagała ewentualność wystąpienia przesłanki określonej w pkt. 2 art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu organu tak nie jest. W szczególności, w ocenie organu, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8.04.1997 r. nr [...] o treści: "odmówić przyznania odszkodowania w żądanej wysokości" mieści się w formule orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 160 k.p.a. i nie ma w nim sprzeczności. Powołano przy tym tezę postanowienia NSA z dnia 5.03.1997 r., sygn. akt II SAB 142/96, ONSA 1998/1/17, że w formule orzekania o odszkodowaniu (art. 160 § 4 k.p.a.) mieszczą się wszystkie możliwe rozstrzygnięcia organu, które mogą być ocenione przez sąd powszechny, z wyjątkiem bezczynności organu administracji, podlegającej zaskarżeniu tylko do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na braku przeprowadzenia postępowania w zakresie wysokości szkody, organ stwierdził, że brak ten nie stanowił rażącego naruszenia art. 7, 9, 12 i 77 k.p.a.. Skoro bowiem dopuszczalne było podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania w żądanej wysokości na podstawie art.160 k.p.a., i Kolegium skorzystało z możliwości takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, to nie było wymaganym przeprowadzenie postępowania w zakresie wysokości szkody. Organ ponownie przywołał powszechnie przyjęte rozumienie "rażącego naruszenia prawa". M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2006 r. Nr [...] żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu administracji kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczeg [...] z dnia 8.04.1997 r. nr [...] nie była obarczona wadą powodującą jej nieważność. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia o odszkodowaniu organy administracji są zobowiązane stosować przepisy k.p.a., a w szczególności art.7, art.9, art.12 oraz art.77, dotyczące wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrokach z dnia 9.10.1997 r. sygn. akt IV SAB 88/97, OSP 1998/9/160 oraz z dnia 18.06.1998 r., Wspólnota 1999/19/25) podkreślano, że postępowanie z art.160 k.p.a. jest typowym (chociaż jednoinstancyjnym) postępowaniem administracyjnym. W ocenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając decyzję z dnia 8.04.1997 r. nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż – przyjmując, że do naruszenia doszło – to i tak naruszenie prawa nie miało charakteru "rażącego". Stanowisko organu, iż wnioskodawcy nie wykazali, aby poniesiona przez nich szkoda uzasadniała wysokość żądanego odszkodowania, nie znajduje podstaw w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ bezpodstawnie przerzucił bowiem obowiązek udowodnienia szkody przez stronę oraz nałożył obowiązek wykazania wysokości szkody w takiej wysokości, w jakiej odpowiadałaby ona organowi. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8.07.1999 r. sygn. akt IV SA 970/97 skarżąca argumentowała, że to nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności, ale zgodnie z art. 77 k.p.a. organ ma bezwzględny obowiązek dokonać rzetelnych i jednoznacznych ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 września 2006 roku wnioskiem o uchylenie objęto również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2005 roku i wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2005 roku narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji nastąpiło również z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Powołany jako podstawa prawna decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...], przepis art. 160 § 1 k.p.a. stanowił, w dacie orzekania przez SKO [...], iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. W myśl art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Dodać należy, iż z dniem 1 września 2004 r. przepis art. 160 k.p.a. został uchylony na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz.1692). Jednak w myśl art. 5 powyższej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się m.in. art.160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia jej wejścia w życie. Nadto, z dniem 21 września 2005 r. art. 160 § 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt P 18/04. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było ustalenie, czy decyzja SKO [...] z dnia 8 kwietnia 1997 roku nr [...] – w przedmiocie "przyznania odszkodowania w żądanej wysokości" jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Zatem organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym winien prześledzić, czy wydana w 1997 roku decyzja odpowiada wymogom art. 160 k.p.a., a w szczególności, czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią przepisów tego artykułu i innych przepisów k.p.a. Zgodzić się należy z poglądami organu na temat rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, przy czym dla przypomnienia można przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku OSK 1134/04 , że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skoro zatem odnośny art. 160 k.p.a. stanowił, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § , a strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego.., to organ winien zbadać, czy istotnie w decyzji z 1997 roku orzeczono zgodnie z powoływanymi przepisami o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1, skoro organ nie kwestionował zaistnienia szkody. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ administracji publicznej nie orzekał "co do zasady", lecz – zgodnie z art. 104 k.p.a. winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, a decyzja winna rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty całości lub w części/../. W zaskarżonych decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powoływało się na tezę postanowienia NSA z dnia 5 marca 1997 roku, IISAB 142/96, publ. ONSA 1998/1/17, w którym wyrażono pogląd, że w formule orzekania o odszkodowaniu (art. 160 k.p.a.) mieszczą się wszystkie możliwe rozstrzygnięcia organu, które mogą być oceniane przez sąd powszechny, z wyjątkiem bezczynności organu administracji, podlegającej zaskarżeniu tylko do sądu administracyjnego. Dla jasności należy wyjaśnić, że cytowane przez organ i przyjęte za wzorzec oceny decyzji z 1997 roku, orzeczenie NSA dotyczyło zgoła innego stanu faktycznego i innej, przedmiotowo (bezczynność organu), sprawy. Teza tego postanowienia jest oczywiście słuszna i, przy jej właściwym rozumieniu, znajdzie zastosowanie i w sprawie niniejszej. Tezę tę, zdaniem składu orzekającego, należy bowiem odczytać jako stwierdzenie, że w formule orzekania o odszkodowaniu (art. 160 k.pa.) mieszczą się wszystkie możliwe rozstrzygnięcia organu, które mogą być oceniane przez sąd powszechny, z wyjątkiem bezczynności /../, przy czym wszystkie możliwe rozstrzygnięcia organu to rozstrzygnięcia przewidziane przepisami k.p.a. i z nimi zgodne. Nie sposób bowiem przyjąć, by Sąd dopuszczał, jako mieszczące się w formule orzekania wszelkie, jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Powołując, jako punkt wyjścia rozważań, wskazywaną wyżej tezę orzeczenia NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stanęło na stanowisku, że skoro dopuszczalne były wszystkie możliwe rozstrzygnięcia organu, to możliwe było również rozstrzygnięcie o treści "odmawia przyznania odszkodowania w żądanej wysokości" i, co za tym idzie, nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kwestii wysokości odszkodowania należnego stronie. Reasumując, skoro zgodnie z przepisami k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, czyli – wydaje indywidualny akt kształtujący sytuację prawną konkretnego podmiotu w konkretny sposób zgodnie z przepisami prawa stanowiącymi podstawę prawną tej decyzji, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 1997 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] winno poddać analizie treść tej decyzji pod kątem jej zgodności z odnośnymi przepisami k.p.a., w tym w szczególności – art. 160. Analizy takiej w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji nie przeprowadzono, ograniczając się w uzasadnieniu do wykazania, że decyzja oceniana odpowiada wykładni z postanowienia NSA, niedokładnie zrozumianego. Zatem – postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 10 marca 2005 r. nie odpowiada wymogom art. 7-11, 77 § 1 i 80 k.p.a., co prowadziło do ich uchylenia na mocy art. 145 §1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), albowiem naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w toku niniejszego postępowania nie oceniał decyzji SKO [...] z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...] albowiem byłoby to przedwczesne, wobec nie przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ orzekający w przedmiocie nieważności tej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku M. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] winno mieć na uwadze, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to zabiegów procesowych tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Należy również mieć na uwadze, że wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z powoływanych w niej przepisów wynika, iż obowiązkiem organu orzekającego w postępowaniu odszkodowawczym było ustalenie rozmiaru odszkodowania z uwzględnieniem przewidzianych w k.c. okoliczności wpływających na wysokość odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. oraz rozważenie, czy strona nie ponosi winy za powstanie sytuacji określonej w hipotezie art. 160 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). W świetle art. 160 k.p.a. wątpliwości może budzić samo rozstrzygnięcie decyzji SKO [...] z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...] - "odmowa przyznania odszkodowania w żądanej wysokości". W piśmiennictwie akcentuje się bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania kończy się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Budzi wątpliwość, czy organ odmawiając przyznania odszkodowania w wysokości żądanej przez stronę, w konsekwencji odmówił przyznania odszkodowania w ogóle. Z tego też względu, przy ocenie, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pomijać kwestii prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 1997 r. nr [...]. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wobec rodzaju zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za zbędne orzekanie o jej wykonalności (art.152 cyt. aktu).