III SA/Gd 309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję prezydenta Miasta [...] z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał E. C. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, to jest W. C. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił w całości opisaną wyżej decyzję (pkt 1) i odmówił E. C. prawa do świadczenia wychowawczego na syna z dniem 1 listopada 2016 r. (pkt 2). Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 2 pkt 20 lit. c, art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 6 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że wnioskodawczyni poinformowała organ, że we wrześniu 2016 r. rozpoczęła zatrudnienie, z którego za drugi przepracowany miesiąc, to jest październik 2016 r. uzyskała wynagrodzenie w wysokości 1.521,57 zł. Na tej postawie organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę zwiększył się do kwoty 1.010,78 zł, przekraczając kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 3 cyt. ustawy (wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie). W wyliczeniach uwzględniono, że poza uzyskanym w trakcie okresu świadczeniowego dochodem z tytułu zatrudnienia, dochód rodziny stanowiły uzyskane w roku bazowym (2014) świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które wyniosły 6.000 zł. W złożonym odwołaniu E. C. zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu przez organ pierwszej instancji. Zdaniem odwołującej się świadczenie wychowawcze nie powinno być jej odebrane. Jedynym dochodem rodziny jest bowiem otrzymywane przez wnioskodawczynię wynagrodzenie za pracę. Zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi obecnie tylko 760,78 zł (kwota wynagrodzenia podzielona przez "2") i nie przekracza określonego w ustawie kryterium dochodowego. W dokonywanych wyliczeniach organ pierwszej instancji nie powinien uwzględniać kwot świadczeń alimentacyjnych otrzymywanych w roku 2014 ponieważ aktualnie wnioskodawczyni nie otrzymuje żadnych alimentów od zobowiązanego. Decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od dnia wejścia w życie ustawy, to jest od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią postawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest rok kalendarzowy 2014, w którym rodzina wnioskodawczyni osiągnęła roczny dochód w wysokości 6.000 zł z tytułu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, a zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 500 zł. Mając jednak na uwadze treść art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy do dochodu rodziny należało doliczyć dochód uzyskany przez wnioskodawczynię z tytułu wynagrodzenia za pracę uzyskany za październik 2016 r. w wysokości 1.521,57 zł. Wobec tego organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że łączny, miesięcy dochód rodziny wyniósł 2.012,57 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosi 1.010,78 zł. Kolegium stwierdziło ponadto brak podstaw do odstąpienia od doliczenia do dochodu kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych za rok 2014. W ocenie organu okoliczność nieotrzymywania alimentów nie mieści się w pojęciu "utraty dochodu", zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy. Świadczenia alimentacyjne są bowiem traktowane jako utrata dochodu, jedynie w przypadku śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji (art. 2 pkt 19 g cyt. ustawy). E. C. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżąca zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu przez organy. W ocenie skarżącej wydane w sprawie decyzje są niespójne, niejasne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że jedynym dochodem rodziny, który powinien być wzięty pod uwagę przy przeliczaniu świadczenia powinien być tylko dochód z tytułu zatrudnienia, który jest na tyle niski, że po jego podzieleniu na 2 osoby w rodzinie, jego wysokość nie przekracza kryterium dochodowego. Niezależnie od tego w ocenie skarżącej, nawet gdyby dochód ten doliczyć do dochodu z tytułu świadczeń alimentacyjnych za rok 2014, również to, wbrew wyliczeniom organów, nie skutkuje ustaleniem, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe. Tym samym zdaniem skarżącej wydanie przez organy decyzji o uracie prawa do świadczenia wychowawczego było nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 889/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? W związku z powyższym pytaniem prawnym postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uzyskał odpowiedzi na powyższe pytanie, gdyż postanowieniem z dnia 7 listopada 2018r. (sygn. akt P 6/17) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2019 r. postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydane w tym postępowaniu akty (w realiach sprawy decyzje administracyjne) pozostają w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta i z dnia 14 grudnia 2016 r. nr [...] uchylającą z dniem 1 listopada 2016 r. w całości swoją pierwotną decyzję, w której świadczenie wychowawcze było przyznane skarżącej na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. oraz orzekającą o odmowie przyznania E. C. świadczenia wychowawczego na syna z dniem 1 listopada 2016 r. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w związku ze złożonym przez skarżącą w dniu 7 kwietnia 2016 r. wnioskiem o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i stwierdzonymi przez organy w toku pobierania świadczenia okolicznościami wpływającymi na konieczność weryfikacji prawa do świadczenia, to jest zgłoszeniem przez skarżącą faktu podjęcia zatrudnienia (w 2016 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 cyt. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że na skutek osiągnięcia w 2016 r. dochodu z podjętego zatrudnienia, zaistniała konieczność przeliczenia dochodu rodziny skarżącej pod kątem zachowania kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 cyt. ustawy. Skarżącej pierwotnie przyznano świadczenie wychowawcze na pierwszy okres świadczeniowy następujący po wejściu w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z mocy art. 48 ust.1 cyt. ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczynał się z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończył się dnia 30 września 2017 r. Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy ustalając prawo do świadczenia na ten okres świadczeniowy, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, był rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia należało ustalać z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu zawartych w art. 7 cyt. ustawy. W roku bazowym (2014) jedynym dochodem dwuosobowej rodziny skarżącej był dochód z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 6.000 zł. Po podzieleniu ww. dochodu przez 12 miesięcy, a następnie przez liczbę członków rodziny, miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 250 zł. Na tej też podstawie skarżącej pierwotnie, to jest na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr [...] przyznano świadczenie wychowawcze na syna na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Dla przedmiotowej sprawy jest jednak istotne, że w trakcie trwania okresu świadczeniowego i w trakcie pobierania świadczenia przez skarżącą, sytuacja dochodowa jej rodziny uległa zmianie, w związku z podjętym przez E. C. w 2016 r. (już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze) zatrudnieniem. Okoliczność ta niewątpliwie uprawniała organy do przeliczenia dochodu skarżącej w celu ustalenia, czy zmiana sytuacji dochodowej rodziny, będzie w tym przypadku rzutować na prawo do świadczenia. Podstawę prawną dla podjęcia tego rodzaju czynności stanowi art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, który uprawnia organ do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, m.in. wtedy gdy uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przeliczając dochód, organy w dalszym ciągu miały obowiązek oparcia się na dochodach rodziny z roku bazowego 2014 (500 zł miesięcznie). W związku z udzieloną organowi przez skarżącą informacją o rozpoczęciu zatrudnienia, organ miał przy tym też obowiązek uwzględnienia w sprawie treści art. 7 ust. 3 cyt. ustawy i doliczenia do miesięcznego dochodu rodziny z roku bazowego - miesięcznego dochodu z tytułu podjętego przez skarżącą w 2016 r. zatrudnienia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Organy wzięły zatem pod uwagę, że w drugim przepracowanym miesiącu, to jest w październiku 2016 r. skarżąca uzyskała wynagrodzenie w wysokości 1.521,57 zł. Na tej podstawie organy zasadnie ustaliły, że miesięczny dochód rodziny skarżącej wyniósł 2.021,57 zł (500 zł + 1.521,57 zł). A zatem wyliczony w konsekwencji dochód na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 cyt. ustawy wyniósł 1.010,78 zł. Wbrew stanowisku skarżącej, przyjęta przez organy wysokość dochodu po zmianie sytuacji dochodowej rodziny spowodowanej podjęciem zatrudnienia, jest prawidłowa. Przedstawione w skardze, a wcześniej w odwołaniu wyliczenia tego dochodu przez stronę, nie znajdują natomiast oparcia w przepisach cyt. ustawy. Przede wszystkim jak wskazano wyżej, dla zweryfikowania dochodu rodziny, organy nie mogły pominąć dochodów z roku bazowego. Nie było także postaw do uznania tych dochodów w oparciu o art. 7 cyt. ustawy za "dochód utracony". W zaskarżonej decyzji zasadnie wyjaśniono skarżącej, że dany dochód może być uznany za utracony jedynie w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 19g cyt. ustawy w przypadku świadczeń alimentacyjnych jedynym przypadkiem uznawanym za ich utratę jest utracenie świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej. Sytuacja taka nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Po ponownym przeliczeniu dochodu organy prawidłowo stwierdziły zatem, że dochód na osobę w rodzinie przekroczył dopuszczalną ustawową kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 800 zł. Oczywistym jest zatem, że wobec przekroczenia kwoty kryterium ustawowego (art. 5 ust. 1 ustawy), skarżąca nie spełniała już przesłanek do przyznania opisanego wyżej świadczenia i w sprawie zaistniały przesłanki do wydania na postawie art. 27 cyt. ustawy decyzji uchylającej dotychczasowa decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy dokonały jednak wadliwego określania momentu utraty świadczenia przez skarżącą, co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 18 ust. 6 cyt. ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Skoro - jak uwzględniły organy - skarżąca uzyskała dochód w październiku 2016 r., to utraciła prawo do świadczeń rodzinnych od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód ten zastał osiągnięty, czyli od grudnia 2016 r. Zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 6 cyt. ustawy uchylenie decyzji przyznającej E. C. świadczenie wychowawcze na syna, powinno więc nastąpić od dnia 1 grudnia 2016 r., a nie jak przyjęły organy obu instancji od dnia 1 listopada 2016 r. Wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji polega zatem na orzeczeniu o utracie świadczenia z dniem 1 listopada 2016 r., co wskazuje na naruszenie przez organy prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Wydanie decyzji weryfikującej decyzję pierwotną oraz orzekającej o utracie świadczenia wychowawczego musi nastąpić przy uwzględnieniu ustalonych w sprawie istotnych okoliczności faktycznych, w tym przede wszystkim okoliczności przyjęcia przez organy, na postawie zgłoszonej przez skarżącą informacji, że na zmianę jej sytuacji dochodowej miał wpływ uzyskany przez skarżącą w październiku 2016 r. dochód z wynagrodzenia za pracę.