III SA/Gd 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A.R. 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z wnioskiem A. R. z dnia 7 czerwca 2006 roku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...], decyzją z dnia 14 sierpnia 2007r. Prezydent Miasta [...] odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia, motywując odmowę tym, że : "w świetle art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz.228 ze zm.) wprowadzenie w układ komunikacji projektowanej linii zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych obsługujących linię [...] ". Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia 18 października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako prawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art.127 § 2 i art.138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz.856 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji poniesiono co następuje: A. R., prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą "A" z siedzibą w [...] wystąpił w dniu 28 lutego 2007 roku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Po przeprowadzeniu analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na tej trasie, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia. W uzasadnieniu do decyzji organ I instancji wyjaśnił, że aktualnie tę linię komunikacyjna obsługuje czterech przewoźników wykonujących łącznie na dobę 85 kursów ze [...] do [...] i 86 kursów z [...] do [...]. Wprowadzenie nowego przewoźnika w istniejący układ komunikacyjny zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych wykonujących przewozy osób na tej trasie. Organ I instancji wskazał również, m.in. jakie dokumenty złożył wnioskodawca, jakie przedsiębiorstwa obsługują trasę objętą wnioskiem i podał, że godziny odjazdów proponowanych przez wnioskodawcę kursów są przybliżone do godzin odjazdu autobusów już kursujących na tej linii i jej odcinkach. Jako przykład podano kursy przedsiębiorstwa "B". W odwołaniu od decyzji A. R. podniósł zarzuty: - naruszenia art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, że projektowana przez wnioskodawcę linia zagrozi dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii komunikacyjnych obsługujących linie [...], - naruszenia art. 35 § 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, - naruszenie art. 9 kpa poprzez błędne informowanie wnioskodawcy o przebiegu postępowania. Poszczególne zarzuty zostały w odwołaniu szczegółowo uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpatrzeniu podniesionych zarzutów ustaliło, co następuje: z załączonych do akt dokumentów wynika, że aktualnie linię komunikacyjną [...] obsługuje czterech przewoźników, którzy łącznie w ciągu doby wykonują 85 kursów ze [...] do [...] i 86 z powrotem. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji rynkowej w oparciu o dokumenty przedstawione przez istniejących przewoźników. Z analizy tej wynika, że zaspakajają oni w pełni zapotrzebowanie na usługi przewozowe pasażerów na tej trasie, a wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w sposób istotny pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników. Aktualna ich ilość w dostateczny sposób zapewnia konkurencyjność świadczonych usług zarówno co do jakości jak i ceny. Zawarte w analizie wnioski Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe i logiczne, znajdujące pełne potwierdzenie w dokumentacji dostarczonej przez przewoźników. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w toku postępowania prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy sprawy oraz prawidłowo zastosował przepisy art. 22 a ust.1 pkt. 2a ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi, że właściwe organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji, 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Pozostałe zarzuty – przewlekłości postępowania oraz błędnego informowania strony w toku postępowania, Kolegium uznało za nieuzasadnione bądź – nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze na tę decyzję A. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez naruszenie: - art. 107 § 3 i art. 15 kpa przez nie rozpatrzenie i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, - art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji odmownej i brak należytego jej umotywowania, - art. 22 a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wobec braku obligatoryjnej opinii organizacji konsumentów w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanego zezwolenia, - art. 22 a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez sporządzenie wadliwej analizy sytuacji rynkowej, - art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Uzasadniając zarzuty skarżący napisał, m.in., że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podnosiła szereg konkretnych zarzutów, do których nie odniósł się organ odwoławczy. Jednym z nich było wskazanie, że organ I instancji przyjął błędny czas odjazdów autobusów firmy "B" z przystanku na [...], co spowodowało, że organ błędnie uznał, iż proponowane przez skarżącego kursy będą odbywały się w zbliżonym czasie. Nadto odwołujący się zarzucał, że uruchomienie planowanej linii nie zagrozi funkcjonowaniu istniejących linii autobusowych, do którego to zarzutu organ odwoławczy nie odniósł się. Organ I instancji nie zasięgnął opinii w sprawie proponowanych zmian od organizacji konsumentów, co rażąco narusza przepis art. 22a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej przepis ograniczający prowadzenie tej działalności musi być interpretowany ściśle. W przepisie art. 22a ust. 1 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym mówi się, ze organ "może odmówić wydania zezwolenia", zatem zaistnieć muszą naprawdę mocne podstawy faktyczne, by zezwolenia takiego można było odmówić. W tej sprawie, zdaniem skarżącego, takowe nie istniały, a powoływanie się na bliżej nieokreślone "zagrożenie dalszemu funkcjonowaniu istniejących linii regularnych" nie spełnia wymogów prawidłowego zastosowania przepisu i uzasadnienia decyzji uznaniowej. Zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z przepisem organ może odmówić wydania zezwolenia jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ napisał, że "wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w sposób istotny pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników", jednak nie jest to przesłanka do odmowy udzielenia nowego zezwolenia. Użyty w przepisie termin "zagrożenie" to nie to samo, co – "pogorszenie rentowności". Skarżona decyzja narusza również rażąco przepis art. 22a ust. 5 ustawy, zgodnie z którym organ przeprowadza analizę sytuacji rynkowej. Zgodnie z brzmieniem przepisu, analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych, 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf, 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych, 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem skarżącego organ I instancji nie odniósł się w przeprowadzanej analizie do okoliczności, o których mowa w zacytowanych przepisach, a w szczególności – nie zbadał, czy istniejący przewoźnicy wywiązywali się z obsługi istniejących linii regularnych, nie ocenił, czy kursy przepełnione, nie odniósł się do przewidywanych zmian w natężeniu ruchu podróżnych, nie odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że decyzje oparto o wadliwą analizę, co skutkuje wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są trafne, w związku z czym zasługuje ona na uwzględnienie. Jako prawną podstawę orzeczenia o odmowie wydania A. R. zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...] organy powołały przepisy art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi, że właściwe organy /.../ mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych /..../. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten w ogóle nie wykazał, na czym, jego zdaniem, polegać będzie zagrożenie funkcjonowania dotychczasowych linii obsługujących trasę [...] w przypadku uruchomienia linii na tej trasie przez wnioskodawcę. W końcowej części uzasadnienia organ powołał się jedynie ogólnie na "materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz przeprowadzoną analizę". Swoją ocenę omawianej kwestii bardziej skonkretyzował organ odwoławczy podając, (str.2 uzasadnienia), że "z treści analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że aktualni przewoźnicy w pełni zaspakajają zapotrzebowanie na usługi przewozowe na tej trasie, a wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika w istotny sposób pogorszy rentowność poszczególnych przewoźników". W tym miejscu należy zauważyć, że zarzut podniesiony i w odwołaniu i w skardze, iż między pogorszeniem rentowności poszczególnych przewoźników a zagrożeniem dla ich funkcjonowania istnieje zasadnicza różnica. Zatem chcąc na podstawie cytowanego przepisu wydąć decyzję odmowną, organy orzekające winny wykazać – powołując szczegółowe, zindywidualizowane okoliczności faktyczne - zagrożenie dla funkcjonowania istniejących przewoźników po uruchomieniu linii komunikacyjnej przez A. R. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji istnienia zagrożenia dla funkcjonowania innych, istniejących, linii komunikacyjnych, nie wykazały. Za niewystarczające dla zastosowania przepisu jest powołanie się – przez organ odwoławczy – na pogorszenie rentowności istniejących przewoźników. Za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia art. 22a ust. 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym. Wskazane przepisy stanowią, że podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego zezwolenia /.../ powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, którą przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych, dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf oraz - przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ przeprowadzający analizę, zasięga opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów. Skoro w odwołaniu podnoszono, że analiza będąca podstawą przyjęcia zbliżonego czasu odjazdów autobusów z kolejnych przystanków oparta została o niezgodne z rzeczywistością dane co do godzin odjazdów autobusów firmy "B", to zadaniem organu odwoławczego w tej części było konkretne wykazanie, czy zarzut jest uzasadniony. Nieodniesienie się do tego zarzutu powoduje, że sąd nie jest w stanie ocenić, czy analiza potrzeb rynku, na którą powołują się organy, jest dokumentem rzetelnym i odzwierciedlającym istniejącą sytuację. Z treści znajdującej się w aktach analizy w istocie również nie wynika, czy przy jej opracowywaniu brano pod uwagę przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych, związane np. z letnim sezonem turystycznym i danymi pochodzącymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Ponieważ w odwołaniu od negatywnej decyzji organu I instancji A. R. podnosił konkretne, szczegółowe zarzuty odnoszące się do treści analizy, zadaniem organu odwoławczego było ich rozpatrzenie i uwidocznienie rezultatów pracy w uzasadnieniu decyzji. Braki w omawianym zakresie skłaniają do podzielenia słuszności zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 3 kpa. Uzasadniony jest również zarzut odnoszący się do naruszenia – w decyzjach organów obu instancji - art. 22 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezasięgnięcie opinii od organizacji konsumentów. Art. 37 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów wyraźnie rozróżnia "rzecznika konsumentów", który wykonuje zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw konsumentów od organizacji konsumenckich, o opinie których winien zwrócić się organ w tej sprawie w myśl art. 22a ust. 6 cyt. ustawy. Zatem zasięgnięcie opinii rzecznika konsumentów, pracownika samorządowego, nie spełnia wymogu zasięgnięcia opinii organizacji konsumentów, o której mowa w przytoczonym przepisie. Zauważyć również należy, że oprócz błędów postępowania wskazanych w skardze i wyżej opisanych, przy załatwianiu sprawy organ I instancji naruszył zasady wynikające z art. 8,9,10 i 12 kpa. Postępowanie prowadzone było przewlekle i mało wnikliwie, wnioskodawca nie został powiadomiony o spotkaniu z przewoźnikami, obsługującymi proponowaną we wniosku linię komunikacyjną, jakie odbyło się w dniu 26 czerwca 2007 roku w Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego [...], gdzie mógłby przedstawić swoją propozycję oraz odnieść się do opinii pozostałych przewoźników. Takie postępowanie organów narusza przepisy art. 7,8 i 10 kpa i może rodzić wątpliwości co do ich obiektywizmu. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę A. R. za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji stwierdziwszy, że opisane naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku A. R. organy uwzględnią wyrażone w wyroku poglądy prawne, a w szczególności – uzupełnią - zgodnie z wymogami odnośnych przepisów prawa, "Analizę sytuacji rynkowej" wykonaną odpłatnie dla firmy "A", ewentualnie uzupełnią i przeanalizują materiał dowodowy sprawy z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów kpa. Organy winny mieć również na uwadze, na co słusznie zwracano uwagę w skardze, że ograniczenia swobody działalności gospodarczej wynikające z przepisów winny być stosowane z dużą ostrożnością, a uznaniowość organów wymaga szczegółowego uzasadnienia umożliwiającego zbadanie motywów, jakimi kierowały się organy odmawiające przedsiębiorcy realizowania jego praw.