III SA/Gd 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. W-F na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [..] na rzecz skarżącej M. W.-F. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. nr [...], skierowaną do M. W.-F., Burmistrz Gminy postanowił: 1. uchylić od dnia 1 lutego 2013 r. decyzję Burmistrza Gminy z dnia 9 listopada 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w części przyznającej: - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A. F. od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w kwocie 400 zł miesięcznie; 2. odmówić prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad wyżej wymienionym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do 31 października 2013 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 104, art. 163 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a."), art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5 pkt 3, art. 20, art. 24, art. 25 ust. 1, art 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114). W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek M. W.-F. została wydana decyzja z dnia 9 listopada 2012 r. przyznająca zasiłek rodzinny na dziecko J. F. od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w kwocie 77 zł miesięcznie oraz zasiłek rodzinny na dziecko A. F. na ten sam okres w kwocie 77 zł miesięcznie, a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznanego na A. F. w kwocie 400 zł miesięcznie. Z przedstawionej dokumentacji wynikało, że pracodawca wnioskodawczyni tj. [...] E. H. udzielił stronie urlopu wychowawczego na dziecko A. F. od dnia 8 kwietnia 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. Tymczasem w dniu 30 grudnia 2013 r. przy składaniu wniosku o zasiłek rodzinny wyżej wymieniona przedstawiła zaświadczenie o zatrudnieniu w [...] J. F., z którego wynika, że jest zatrudniona w tym zakładzie od dnia 1 września 2013 r., czyli w okresie pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznanego na A. F. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje osobie, jeżeli podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową która uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ujawniono, że strona utraciła zatrudnienie w ww. salonie fryzjerskim od dnia 1 lutego 2013 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje, matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Osobą uprawnioną do dodatku jest osoba korzystająca z urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 186 Kodeksu pracy urlop wychowawczy przysługuje tylko i wyłącznie pracownikowi. Za pracownika uważa się zaś osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 Kodeksu pracy). Ponieważ od dnia 1 lutego 2013 r. została rozwiązana ze stroną umowa o pracę, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego nie przysługiwał od tej daty. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ust 1 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala organowi na działanie jedynie na przyszłość, a decyzja oparta na tej regulacji ma charakter konstytutywny. W sytuacji, gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014 r. organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia okresu oraz kwoty nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Następnie decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r. orzeczono o zwrocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A. F. od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 3.600 zł wraz z odsetkami. W związku ze złożonym odwołaniem, decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, z uwagi na brak uprzedniego uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie której świadczenie zostało przyznane. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji wydał wyżej opisaną decyzję z dnia 17 sierpnia 2015 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że dotychczasowy pracodawca [...] E. H. rozwiązał ze stroną umowę o pracę z dniem 1 lutego 2013 r. Skoro strona utraciła status pracownika, a w konsekwencji uprawnienie do korzystania z urlopu wychowawczego, to i z tym dniem utraciła też prawo do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W ocenie organu odwoławczego zasadne było podjęcie decyzji o wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, warunkiem wydania decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Podstawą prawną uchylenia lub zmiany decyzji stanowi art. 32 ust. 1 powoływanej ustawy, a istotą tego przepisu jest doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności. M. W. – F. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczelności art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację i zastosowanie. Skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "analiza art. 32 ust. 1 u.ś.r. w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu (zmiana lub uchylenie bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne) może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Decyzja Burmistrza Gminy z dnia 9 listopada 2012 r., którą częściowo uchylono kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami, ustalała prawo skarżącej m.in. do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad A. F. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013r.. Decyzję uchylono w części od dnia 1 lutego 2013 r. i odmówiono przyznania ww. świadczenia na okres od dnia 1 lutego 2013 r. do 31 października 2013r. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Podkreślenia wymaga, że każda z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne. Uchylenie lub zmiana w trybie przywołanego przepisu decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, następuje w celu zmiany ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń, a pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09 ( publ. LEX 591223) wyraził pogląd, że na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine tj. że osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy, który zawiera pięć odrębnych jednostek redakcyjnych (punktów), określających niezależne od siebie przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Jeśli organ administracji zamierza uznać określone świadczenie za nienależnie pobrane jego obowiązkiem jest wskazanie w decyzji, z którego z punktów art. 30 ust. 2 ustawy ta nienależność wynika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, LEX nr 591223, wyrok NSA z dnia 10.07.2009 r. sygn. I OSK 1501/08, LEX nr 554913). Decyzje obu instancji, poddane kontroli w tej sprawie zostały wydane odpowiednio 17 sierpnia 2016 r. ( I instancja) i 3 listopada 2016 r. (II instancja), a więc po okresie na który przyznano skarżącej decyzją z dnia 9 listopada 2012r. dodatek do świadczenia rodzinnego na córkę A. W takim stanie sprawy tj. w sytuacji upływu okresu, na jaki świadczenie zostało skarżącej przyznane i zakończeniu pobierania przez nią tego świadczenia, możliwe było uchylenie - na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy - decyzji przyznającej świadczenie w przypadku uznania, że świadczenie to zostało pobrane nienależnie ( przy czym Sąd kwestii tej nie przesądza). Jak wynika z powołanej przez oba organy podstawy prawnej decyzji i ich uzasadnień, organy w kategoriach świadczenia nienależnego sprawy nie rozpatrywały. Wskazane uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, zostały bowiem wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.