III SA/Gd 311/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi " A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 03 czerwca 2008 r. nr PS.V.9116-7/2008 w przedmiocie umorzenia odsetek od pożyczki z Funduszu Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr [..]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. "A" spółka cywilna z W. wnioskiem z dnia 20 marca 1997r. wystąpiła do Kierownika Urzędu Pracy w W. o udzielenie pożyczki na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla bezrobotnych. Pożyczka na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla 12 bezrobotnych została przyznana na podstawie umowy z dnia 14 kwietnia 1997r. w kwocie 236.400,00 zł. Zabezpieczenie spłaty udzielonej pożyczki wraz z odsetkami stanowiła hipoteka na budynkach stanowiących własność "B" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.. Spłata pożyczki miała nastąpić w ciągu 3 lat od dnia dokonania wypłaty pożyczki. W związku z naruszeniem postanowień umowy pożyczki i niewywiązywaniem się ze spłaty zobowiązania, Rejonowy Urząd Pracy w W. rozwiązał umowę z dnia 14 kwietnia 1997r. w trybie natychmiastowym. W celu odzyskania należności stanowiącej wierzytelność Skarbu Państwa, Urząd Pracy w W., na podstawie tytułu wykonawczego, wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko trzem wspólnikom spółki cywilnej. Dłużnicy nie uregulowali zadłużenia. W związku z tym wierzyciel wystąpił do Sądu z pozwem o zapłatę należnej kwoty przeciwko następcy prawnemu właściciela nieruchomości, na której została ustanowiona hipoteka, tj. "C" Spółce z ograniczaną odpowiedzialnością w W.. Na podstawie tytułu wykonawczego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne przeciwko ww. spółce, które zostało zawieszone na wniosek Powiatowego Urzędu Pracy w W., po dokonaniu przez dłużnika wpłaty należności głównej. Prezes Zarządu "D" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. – Wacław P., wnioskiem z dnia 11 maja 2006r. wystąpił o umorzenie zaległych do zapłaty odsetek. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r., nr [...] Starosta, powołując się na art. 104 k.p.a. i art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 15 lit. d) oraz art. 18 ust.4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.), odmówił umorzenia odsetek w kwocie 486.286,53 zł tytułem pozostałej do spłaty pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy na podstawie umowy z dnia 14 kwietnia 1997r. numer [...] spółce cywilnej "E" w celu zorganizowania dwunastu dodatkowych miejsc pracy dla dwunastu bezrobotnych, skierowanych na te miejsca pracy przez pożyczkodawcę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek Wacława P. został przedstawiony do zaopiniowania Powiatowej Radzie Zatrudnienia, Komisji Budżetu i Finansów, Komisji Gospodarki, Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Radzie Powiatu , które wydały pozytywną opinię o umorzeniu, kierując się względami społecznymi, a także małym prawdopodobieństwem uzyskania od zobowiązanego pozostałych środków. Z uwagi na zaistniałe zmiany przepisów dotyczących udzielania przedsiębiorcom pożyczek z Funduszu Pracy, a tym samym powstałe wątpliwości prawne dot. możliwości umorzenia oraz organu upoważnionego do podjęcia takiej decyzji, a także charakteru ewentualnej pomocy udzielonej wnioskodawcy Powiatowy Urząd Pracy podjął działania wyjaśniające z dysponentem Funduszu Pracy, tj. Ministrem Pracy i Polityki Społecznej i Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W wyniku tych działań ustalono, że na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. Organ wskazał ponadto, że dodatkowym warunkiem wpływającym na ewentualną decyzję o umorzeniu jest uwzględnienie obowiązujących przepisów o pomocy publicznej, które wymagają zachowania przepisów wspólnotowych rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis, stanowiących, iż pomoc de minimis nie może być przyznana przedsiębiorcy znajdującemu się w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu wytycznych wspólnotowych dot. pomocy na ratowanie i restrukturyzację. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła "F" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W.. Podniosła, że decyzja jest niezgodna z prawem, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Spółki organ I instancji wydał decyzję nie biorąc pod uwagę podstaw umorzenia pożyczki, tj. art. 18 ust. 4a pkt 1 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które znalazłyby zastosowanie z mocy art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r., nr [...] w całości podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji i prezentowane przez niego stanowisko. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Umowa pożyczki nie zawierała unormowań dotyczących umorzenia pożyczki, zatem podstawą prawną do umorzenia mógł być tylko art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z dokumentów zebranych w aktach sprawy nie wynika jednak, by zaistniały warunki określone w pkt 1-4 ww. przepisu. Wszczęte postępowanie egzekucyjne nie wykazało, by strona nie dysponowała żadnym majątkiem, z którego wierzytelność nie mogłaby być zaspokojona. Pożyczka posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki na nieruchomości, zatem istnieje realna możliwość zabezpieczenia roszczeń. W sprawie nie zachodzą także szczególne względy gospodarcze lub społeczne, które uzasadniałyby umorzenie zaległości. Strona nie wykazała również żadnego nadzwyczajnego zdarzenia losowego, które rzutowałoby na jej sytuację i związaną z nią jej wypłacalnością. Nie przedłożyła też dokumentów finansowych wskazujących na zagrożenie upadłością. Wojewoda podkreślił również, że przedmiotowa wierzytelność dotyczy środków publicznych wydatkowanych na preferencyjnych warunkach, które korzystają ze szczególnej ochrony wynikającej z przepisów o pomocy publicznej możliwej do udzielenia tylko w warunkach określonych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w piśmie z dnia 14 stycznia 2008r. nr [...] znajdującym się w aktach sprawy. Tych warunków strona jednak nie spełniła. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła "G" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że to skarżący był stroną postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, iż decyzja ta obarczona była wadą polegającą na tym, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną. Z ostrożności procesowej, wnosząc, o uchylenie decyzji w całości, skarżący zarzucił: – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; to jest art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez niedostateczne informowanie strony o jej prawach i obowiązkach w toku postępowania, a w szczególności zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego i poczynienie nieprawidłowych ustaleń w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, – naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - to jest art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia odsetek. Skarżący podniósł, że decyzja wydana przez Wojewodę jest dotknięta nieważnością, gdyż skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Pożyczka została bowiem udzielona wspólnikom spółki cywilnej, skarżący jest zaś jedynie dłużnikiem hipotecznym, a nie stroną umowy o pożyczkę i na podstawie art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odpowiada z pożyczkobiorcą na zasadzie in solidum, a nie na zasadach solidarności. Ponadto skarżący zwrócił uwagę także na fakt, że wniosek o umorzenie odsetek z dnia 11 maja 2006r. złożył również jeden ze wspólników spółki cywilnej i to on winien być uznany za stronę postępowania. Ponadto skarżący twierdził, iż ziściły się przesłanki stanowiące podstawę umorzenia, a określone w art. 18 ust. 4a ww. ustawy. Organy obu instancji nie zwróciły się jednak do skarżącego o wskazanie dodatkowych dowodów uzasadniających wniosek o umorzenie, ani nie wskazały w toku postępowania na potrzebę wykazania istnienia przesłanek określonych w przepisach unijnych dotyczących pomocy de minimis. Skarżący nie został także wezwany do wykazania swojej aktualnej sytuacji majątkowej. Natomiast twierdzenie organu II instancji, że spłacając należność główną pożyczkobiorca wykazał swoją wypłacalność, skarżący uznał za całkowicie błędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie umowy z dnia 14.04.1997 roku Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w W. udzielił Spółce Cywilnej "H" z siedzibą w W. pożyczki w kwocie 236.400 złotych na utworzenie dodatkowych miejsc pracy dla 12 bezrobotnych. Zatem umowa ta została zawarta przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 99 poz.1001 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 maja 2004r. W myśl art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Tym samym wniosek skarżącej został rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 18 ust. 4a ustawy stanowi, że starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Przy czym zgodnie z ust.4b tego przepisu umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych. W pierwszej kolejności wobec zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zarzut naruszenia art.28 kpa. nie jest trafny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że poręczyciel pożyczki udzielonej bezrobotnemu ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o umorzenie tej pożyczki /por.wyrok NSA z dnia 28.02.2003r. sygn.II SA 272/02/. Brak racjonalnych podstaw aby przymiotu tego odmówić dłużnikowi hipotecznemu, którego nieruchomość została obciążona hipoteką stanowiącą zabezpieczenie zawartej umowy pożyczki. Przypomnieć bowiem należy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym a więc także inicjującej to postępowanie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego chronionego prawem powszechnie obowiązującym, konkretnego i dającego się zaspokoić przez wydanie decyzji. Zdaniem Sądu tak rozumiany interes prawny skarżąca w tej sprawie posiada, co uzasadniało merytoryczne rozpatrzenie jej wniosku. Jako dłużnik hipoteczny odpowiada ona za zaciągnięte zobowiązania i świadczenia z nimi związane rzeczowo z nieruchomości, czego potwierdzeniem jest prawomocny wyrok zaoczny Sądu Okręgowego w G. z dnia 18.10.1999r. zasądzający od "I" kwotę 236.400,00 złotych wraz z należnymi odsetkami umownymi i ustawowymi oraz kosztami postępowania na rzecz Skarbu Państwa – Powiatowy Urząd Pracy. Wskazać należy, iż decyzja organu w przedmiocie umorzenia pożyczki podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego i jej uzasadnienie nie może wykazywać cech dowolności. Musi być oparta na argumentach, których źródłem są przepisy prawa. Skoro art.18 ust.4a pkt 5 ustawy stanowi, że jeśli przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze i społeczne, to również decyzję negatywną w tym przedmiocie organ winien należycie uzasadnić. Zdaniem Sądu uzasadnienie w tej części zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogu przepisu art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż organ odwoławczy konstatując, iż w sprawie nie zachodzą szczególne względy gospodarcze lub społeczne podaje, że strona nie wykazuje by jej sytuacja finansowa uległa znacznemu pogorszeniu w stosunku do tej jaka miała miejsce podczas zaciągnięcia przedmiotowej pożyczki i ustanawiania zabezpieczenia jej spłaty. Tymczasem z materiału dowodowego w sprawie wynika, że zabezpieczenia na nieruchomości dokonywał pierwotnie inny podmiot a skarżąca jest następcą prawnym tego podmiotu. Trudno zatem ustalić w stosunku do którego podmiotu organ prowadził postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w pkt 5 powołanego przepisu, którego celem jest ustalenie czy istnieją szczególne względy gospodarcze i społeczne przemawiające za ewentualnym umorzeniem. W świetle powyższego uzasadnienia nie sposób ustalić, który podmiot dla organów jest wnioskodawcą niniejszego postępowania administracyjnego albowiem wymagana na podstawie art.18 ust. 4a opinia powiatowej rady zatrudnienia dotyczy spółki cywilnej "J" a nie skarżącej, zaś z akt administracyjnych wynika, że spółka cywilna " K", czyli pożyczkobiorca nie była uczestnikiem tego postępowania. Jakkolwiek stosownie do obowiązujących przepisów opinia powiatowej rady zatrudnienia nie jest wiążąca dla organu, to wskazane powyżej okoliczności nie pozwalają na ustalenie, iż postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo. Organy bowiem z naruszeniem naczelnych zasad postępowania tj. art. 7 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniły kto jest inicjatorem tego postępowania i jakiemu podmiotowi przysługuje w nim jeszcze na podstawie art. 28 kpa. miano strony. Wprawdzie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 25.04.2008r. wskazuje, iż decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku "L" sp. z o.o, jednakże już powołanie się na opinię powiatowej rady zatrudnienia wskazuje, że punktem odniesienia do wydania tej opinii była sytuacja gospodarcza i społeczna spółki cywilnej, która zaciągnęła pożyczkę. W żaden sposób nie ma w niej odniesienia do sytuacji dłużnika hipotecznego. Podkreślić bowiem należy, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, że skoro na mocy wyroku sądowego istnieje możliwość dochodzenia od dłużnika hipotecznego zaspokojenia z egzekucji z nieruchomości w wysokości określonej tym wyrokiem, to brak podstaw prawnych do pozbawienia tegoż dłużnika uprawnienia do zainicjowania postępowania administracyjnego o umorzenie pożyczki. Przy czym odpowiedzialność in solidum /solidarność nieprawidłowa/ dłużnika rzeczowego z dłużnikiem osobistym jakim jest pożyczkobiorca nie ma żadnego znaczenia w kontekście dopuszczalności złożenia takiego wniosku w postępowaniu administracyjnym. Natomiast istotne dla oceny prawnej decyzji wydawanych w oparciu o przepisy art. 18 ust. 4a i 4b, jest to czy organy badały wystąpienie przesłanek wymienionych w pkt 1- 5 ust.4a art.18 co do wszystkich zobowiązanych. W ocenie Sądu w omawianej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Z decyzji stanowiących przedmiot kontroli Sądu, nie można wywieść, w kontekście którego podmiotu zobowiązanego do spłaty pożyczki czynione są rozważania co do istnienia przesłanek, których spełnienie mogłoby prowadzić do uwzględnienia wniosku. Nie wiadomo czy chodzi o spółkę cywilną "Ł" w której jednym z udziałowców jest Wacław P. czy też o wnioskodawcę "M" sp. z o.o tj. dłużnika rzeczowego, którą reprezentuje jej prezes Wacław P.. Wskazane wady prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej ustali wnioskodawcę w sprawie a następnie zawiadomi o toczącym się postępowaniu pozostałe strony, zbada i rozważy okoliczności, o jakich mowa w art.18 ust.4a i ust.4b i po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia wyda stosowną decyzję.