III SA/Gd 311/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Pruszcza [...] z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...]; 2. przyznaje adw. J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. S. (dalej jako: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...], mocą której organ zmienił decyzję własną z dnia 17 października 2013 r., nr [...] w ten sposób, że przyznał zasiłek celowy specjalny bezzwrotny w kwocie 542 zł w miesiącu wrześniu 2013 r. z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leczenia. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. strona wystąpiła o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego oraz "innych form pomocy jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej". Wniosła, aby wysokość tej pomocy umożliwiła m.in. życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a kwota która zaspokoi jej podstawowe potrzeby takie jak: żywność, leki, środki czystości, opłaty mieszkaniowe w kwocie 250 zł, odzież, obuwie - "nie powinna być niższa jak jeden tysiąc złotych". Domagała się również pomocy w zakupie opału w wysokości około 1.900 zł tytułem połowy tego kosztu, tj. kwoty 3.745 zł. Pismem z dnia 1 października 2013 r. strona dokonała korekty kosztów zakupu opału do kwoty 3.175 zł. W związku z powyższym wnioskiem Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 października 2013 r., nr [...] odmówił w punkcie pierwszym przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, tj. żywności, leków, środków czystości, opłat mieszkaniowych, odzieży, obuwia w kwocie 1. 000 zł oraz kosztów zakupu węgla w kwocie 3.175 zł, jednocześnie w punkcie drugim przyznał stronie zasiłek celowy w miesiącu październiku 2013 r. w kwocie 700 zł z przeznaczeniem na zakup opału (500 zł) oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (200 zł). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in. na osiągnięcie przez stronę dochodu we wrześniu 2013 r. w wysokości 673,25 zł, który przekraczał ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, zaś w październiku dochód ten uprawniał do przyznania zasiłku celowego. Pismem z dnia 29 października 2013 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej niezgodne z prawdą ustalenia - "dotyczące formy oczekiwanej pomocy oraz jej wysokości". W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że w decyzji wadliwie podano, że prosi o zasiłek celowy w kwocie 1.000 zł, gdyż z treści wniosku wynika, że kwota ta "nie powinna być niższa jak jeden tysiąc złotych", zaś wysokość pomocy na zakup opału została skorygowana i stanowi kwotę 1.600 zł. Skarżąca wskazała na inne formy pomocy, które przysługują jej zgodnie z ustawą, a mianowicie zasiłek okresowy i specjalny zasiłek celowy. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Burmistrz [...] w trybie autokontroli wydał w dniu 7 listopada 2013 r. decyzję nr [...], którą zmienił w punkcie pierwszym decyzję własną nr [...] z dnia 17 października 2013 r. i przyznał zasiłek celowy specjalny bezzwrotny w kwocie 542 zł w miesiącu wrześniu 2013 r. na częściowe pokrycie kosztów leczenia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 106 i art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego przy przekroczeniu kryterium dochodowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i przyjął, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona zarzucając jej brak uwzględnienia sytuacji życiowej, zaś przede wszystkim brak przyznania zasiłku okresowego, o który wnioskowała już w piśmie z dnia 30 września 2013 r. (powinien zostać przyznany od października 2013 r.). Obecnie zaś nie jest w stanie przeżyć za kwotę przyznanego zasiłku stałego w wysokości 529 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zasiłku okresowego jest przedmiotem postępowania przed tym organem. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji przedstawił stan sprawy, wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, że strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma troje dorosłych dzieci, zajmuje jeden pokój na piętrze domu, który jest własnością byłego męża. Parter domu zajmuje jej syn T. z żoną i trójką dzieci. Strona ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na Parkinsona, jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, nie pracuje. Wskazał, że dochód strony w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku stanowił zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 673,25 zł za lipiec 2013 r. wypłacony dnia 14 sierpnia 2013 r., za sierpień 2013 r. został również wypłacony w tej samej kwocie w dniu 13 września 2013 r., zaś kwota 155,33 zł z tytułu tego zasiłku została wypłacona w dniu 11 października 2013 r. Organ zaznaczył, że stronie przyznano specjalny zasiłek celowy w maksymalnej wysokości - w kwocie 542 zł. Ponadto organ podkreślił, że zastosowany w tym przypadku przez organ pierwszej instancji tryb autokontroli uznać należy ze zgodny z prawem i dopuszczalny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wyraziła swoje niezadowolenie nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organów, zarzucając im jednocześnie przewlekłość postępowania i wydanie orzeczenia w sposób rażąco niesprawiedliwy i arbitralny. Przedmiotem jej odwołania było ustalenie rzeczywiście przysługującej pomocy w świetle ustawy, zaś jego rozpatrzenie należało rozpocząć od dokładnego przeczytania wniosku z dnia 30 września 2013 r. i dokonania ustaleń zgodnych z prawdą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 listopada 2013 r., którą organ ten zmienił w ramach autokontroli w punkcie pierwszym decyzję własną z dnia 17 października 2013 r., przyznając specjalny zasiłek celowy w kwocie 542 zł w miesiącu wrześniu 2013 r. na częściowe pokrycie kosztów leczenia. Dla niniejszej sprawy istotne jest, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w wyniku dokonania autokontroli na skutek wniesienia przez stronę odwołania od ww. decyzji z dnia 17 października 2013 r. Podstawę takiego procedowania przez organ pierwszej instancji stanowił przepis art. 132 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 276 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako - "k.p.a." Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły zaś przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako - "ustawa" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało w pierwszej kolejności dokonać oceny czy zostały spełnione przesłanki pozwalające organowi pierwszej instancji na uwzględnienie odwołania strony i w konsekwencji wydania nowej decyzji (innymi słowy czy zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy dokonano autokontroli). Stosownie do art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a.). Od nowej decyzji służy stronom odwołanie (art.132 § 3 k.p.a.). Możliwość dokonania przez organ pierwszej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją nieostateczną tego organu, oparta jest na dwóch przesłankach: 1) przesłance o charakterze formalnym (wniesienie odwołania przez wszystkie strony lub jedną stronę, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania); 2) przesłance o charakterze materialnym (uznanie odwołania za zasługującego w całości na uwzględnienie). Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. W okolicznościach niniejszej sprawy, spełnienie pierwszej formalnej przesłanki nie może budzić wątpliwości - wniesienie odwołania przez stronę (brak innych stron). Natomiast czynności organu w zakresie ustalenia wystąpienia przesłanki materialnej obejmują dwie fazy: - faza pierwsza, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, - faza druga, zestawienia ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony. Tylko jednoznaczne ustalenie - że żądanie strony jest uzasadnione w całości - pozwala organowi na uchylenie bądź zmianę decyzji własnej. Przy czym, co ważne, uwzględnienie w całości żądania, to uwzględnienie zarówno - co do treści, jak i - co do zakresu. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu pokrywa się z żądaniem zawartym w odwołaniu, organ władny jest wydać nową decyzję. Natomiast, co należy podkreślić, istnienie jakichkolwiek różnic odnośnie treści czy zakresu żądania a rozstrzygnięciem wyłącza możliwość realizacji przez organ przesłanki materialnej autokontroli, gdyż nie pozwala na to konstrukcja przepisu art.132 k.p.a. Zatem tylko jednoznaczne i nie budzące wątpliwości w powyższym zakresie ustalenia pozwalają organowi na dokonanie autokontroli, będącej konsekwencją uznania przez organ, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Te wymogi, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia w zakresie istnienia przesłanki materialnoprawnej objętej dyspozycją art. 132 k.p.a. Podobnie jak organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji autokontrolnej ograniczył się do wskazania, że uwzględniono treści zawarte w odwołaniu, przywołując jego fragment odnoszący się do kosztów leczenia ponoszonych przez stronę. Pozostała część wniesionego przez stronę odwołania, i co ważne zawartego w nim żądania, została w uzasadnieniu przez organ pominięta. Organ nie odniósł się do niego w ogóle i tym samym nie mógł udzielić odpowiedzi dlaczego odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Trzeba tu podkreślić, że w odwołaniu strona zakwestionowała nie tylko formę oczekiwanej pomocy, ale co również istotne - jej wysokość. Nie może ujść uwadze, że we wniosku inicjującym postępowanie, jak i w odwołaniu, strona wskazywała na wysokość oczekiwanej pomocy, podając konkretne kwoty. Odnośnie zaspokojenia podstawowych potrzeb była to kwota - "nie niższa niż jeden tysiąc złotych", zaś z tytułu opłaty za opał była to skorygowana kwota - 1.600 zł. Takie też kwoty oczekiwanej pomocy zostały ujęte w odwołaniu. Tak więc zmiana decyzji własnej i przyznanie w wyniku odwołania kwoty 542 zł zasiłku celowego bezzwrotnego (oprócz kwoty 700 zł zasiłku celowego) nie tylko nie odpowiadało oczekiwaniom (żądaniom) strony lecz nie mogło stanowić uwzględnienia odwołania w całości, zwłaszcza co do wysokości. Ponadto, jak podniosła strona w odwołaniu, już we wniosku z dnia 30 września 2013 r., który inicjował niniejsze postępowanie zwróciła się o udzielenie - "innych form pomocy jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej". W odwołaniu skarżąca wskazała na nie tylko na zasiłek stały, ale także na specjalny zasiłek celowy i na zasiłek okresowy. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że wydana w ramach autokontroli decyzja uwzględniała odwołanie w całości - w odniesieniu do zakresu i wysokości oczekiwanej pomocy - a które zostały przez stronę w odwołaniu jednoznacznie określone. W zaistniałej sytuacji nie mogła zostać, w ocenie Sądu, spełniona ww. przesłanka materialna autokontroli. Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych rozważań, wadliwość decyzji autokontrolnej organu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości, a mimo to została ona utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że tryb autokontroli w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za zgodny z prawem i za dopuszczalny. Z całą pewnością, wbrew stanowisku tego organu, odwołanie nie dotyczyło tylko zasiłku celowego specjalnego lecz także innych form pomocy oraz co ważne - jej wysokości. Przeprowadzone postępowanie autokontrolne przez organ pierwszej instancji nie było zgodne z żądaniem strony przedstawionym w odwołaniu (podobnie jak i we wniosku z 30 września 2013 r.). Podsumowując, w świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby została spełniona przesłanka materialnoprawna wydania decyzji w ramach autokontroli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, niewątpliwe naruszyło w stopniu istotnym przepisy postępowania, co uzasadnia wyeliminowanie obu decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję autokontrolną, zaś na zasadzie art.152 tej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z poczynionych rozważań.