III SA/Gd 316/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie z dnia 20 stycznia 2022 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie na rzecz skarżącej S. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. J. (dalej także jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie (dalej również jako: "organ" lub "PPIS w Tczewie") objęcia ją kwarantanną. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: 1/ art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm. – dalej zwanej także "u.z.ch.z.l."), poprzez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny wskutek zastosowania sprzecznego z treścią ww. przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 – dalej zwanego także "rozporządzeniem"), wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej wbrew art 52 ust 1 Konstytucji RP; 2/ art 32 u.z.ch.z.l. poprzez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego czego wymaga ten przepis; 3/ art 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. poprzez zastosowanie najbardziej dla skarżącej dolegliwego środka tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem i co jest stałą, naganną praktyką organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że w dniu 20 stycznia 2022 r. ok. godziny 12:45 została powiadomiona telefonicznie przez dyrektora [...] w T. (dalej w skrócie jako: [...] w T."), w której pracuje jako nauczyciel, o zgłoszeniu jej do PPIS w Tczewie jako osoby z tzw. "kontaktu" i możliwości objęcia jej od dnia 20 stycznia 2022 r. do dnia 22 stycznia 2022 r. kwarantanną domową, w związku z tym, że jeden z uczniów uzyskał pozytywny wynik testu na SARS-CoV-2. W dniu 22 stycznia 2022 r. dowiedziała się od ucznia, że w klasie, z którą miała lekcję dnia 17 stycznia 2022 r. jest kolejny pozytywny wynik testu w kierunku SARS-CoV-2. Nie została o tym fakcie powiadomiona ani przez Sanepid, ani dyrektora szkoły. W związku z powyższym dnia 23 stycznia 2022 r. w godzinach wieczornych zadzwoniła do wicedyrektora [...] w Tczewie z prośbą o wyjaśnienie. Dowiedziała się, że skoro miała tzw. "kontakt" z uczniem to kwarantanna zostaje wydłużona do dnia 27 stycznia 2022 r. Nie otrzymała jednak żadnej informacji z Sanepidu o nałożeniu obu kwarantann (sms, automat). W dniu 24 stycznia 2022 r. wysłała "drogą mailową" do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Tczewie wniosek o zmianę daty kwarantanny, która po raz kolejny została na nią nałożona w dniu, w którym pełniła obowiązki służbowe w pracy (świadczyła pracę w dniu 20 stycznia 2022 r.). Natomiast w dniu 25 stycznia 2022 r. wysłała wiadomość "drogą mailową" z oświadczeniem, iż w dniach 12 i 17 stycznia 2022 r. nie miała bliskiego kontaktu z uczniami, a zajęcia prowadziła z zachowaniem zaleceń epidemiologicznych, żaden z uczniów nie wykazywał objawów chorobowych. Nikt nie przeprowadził z nią wywiadu epidemiologicznego. Następnie w dniu 4 lutego 2022 r. złożyła w PPIS w Tczewie pismo, w którym zawarła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem jej na kwarantannę. W odpowiedzi z dnia 11 lutego 2022 r. wskazano, że decyzji o nałożeniu kwarantanny nie wydaje się; jest ona umieszczana w systemie informatycznym, a dochodzenia epidemiologicznego organ nie wszczynał wobec faktu, iż nie stwierdzono u niej zakażenia. Do dnia wniesienia skargi, w stosunku do niej nie została wydana decyzja administracyjna o zastosowaniu kwarantanny. Najprawdopodobniej wynika to z zastosowania przez PPIS § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną: "Decyzji nie wydaje się". Dalej skarżąca wywiodła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że kwarantanna zgodnie z ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powinna zostać nałożona w formie decyzji. Żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie. Skarżąca podniosła ponadto, że organ zobowiązany był samodzielnie zweryfikować i ocenić merytorycznie, w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby, ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej, jednakże jednak zaniechał tego, co skutkowało wadliwym objęciem jej kwarantanną. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tczewie wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kwarantanny organy inspekcji sanitarnej nie wydają decyzji administracyjnej. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec ustawy i jako obowiązujący w obrocie prawnym jest wiążący dla organu stosownie do art. 7 Konstytucji RP. Organy inspekcji sanitarnej nie mają możliwości dokonywania oceny konstytucyjności obowiązującego przepisu rangi aktu wykonawczego (rozporządzenia) i pominięcia go w stosowaniu. Organ dodał, że biorąc pod uwagę zwiększoną łatwość rozprzestrzeniania się kolejnych wariantów wirusa SARS-CoV-2 oraz dochodzenia epidemiologiczne dotychczasowych przypadków rozwoju ognisk w placówkach edukacyjnych na terenie powiatu tczewskiego, z jakimi miał do czynienia, należało stwierdzić, iż przebywanie w tym samym czasie z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 w zamkniętym pomieszczeniu (sali szkolnej), w odległości kilku metrów, bez zakrytych ust i nosa zarówno przez osobę zakażoną, jak i zdrową, przez okres 45 minut, jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia wysokiego ryzyka na zakażenie. Pełnomocnik skarżącej, zgłaszając swój udział w sprawie, w piśmie procesowym stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu i podtrzymując w całości zarzuty skargi, wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma w pierwszej kolejności wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś przepis § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej. Następnie wskazał, że z wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego, które znajdują się na stronie urzędowej, za "bliski kontakt" oraz zagrożenie zakażeniem przyjmowano wyłącznie: "przebywanie w tym samym pomieszczeniu, co chory z COVID-19, np. w mieszkaniu, w klasie, poczekalni szpitala/przychodni, sali konferencyjnej". W przypadku "zarażonych" (a więc osób bezobjawowych) - powołane wytyczne, jako miarodajną wskazywały odległość 1,5 metra. O ile zatem dany uczeń był jedynie "zakażony" w ostatnim dniu potencjalnego kontaktu (a tak opisuje sytuację w odpowiedzi na skargę organ, w praktyce chodzi tutaj zwykle o pozytywny wynik testu), to nie było żadnej podstawy merytorycznej do nakładania kwarantanny na wszystkich w danej klasie, bez zindywidualizowanej oceny realnego ryzyka zakażenia, tj. m.in. ustalenia odległości w jakiej znajdowała się skarżąca od uczenia, czy miał on jakiekolwiek objawy choroby, etc. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że o bezskuteczności zaskarżonej czynności świadczy również fakt, że - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - informacja o objęciu skarżącej kwarantanną została jej przekazana za pośrednictwem dyrekcji szkoły. Przedmiotowy wniosek wynika z tego, że władcza czynność administracji względem obywatela, niezależnie czy jest nią decyzja, czy inna czynność z zakresu administracji publicznej - jest oświadczeniem organu, które musi być indywidualnie zakomunikowane, aby mogło wywrzeć swój skutek materialnoprawny. W imieniu organów inspekcji sanitarnej działają odpowiednio upoważnieni jej pracownicy, zgodnie z właściwymi przepisami kompetencyjnymi. W dacie zdziałania zaskarżonej czynności żaden przepis nie zezwalał przy tym na delegowanie kompetencji do przekazywania informacji o objęciu kwarantanną, czy też komunikowania rozstrzygnięcia o objęciu kwarantanną na "dyrekcję szkoły" (co na marginesie nie jest niezrozumiałe, albowiem tego typu struktura jak "dyrekcja szkoły" nie istnieje na gruncie przepisów prawa oświatowego). Obowiązujący wówczas § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, pozwolił tylko na przekazanie informacji o kwarantannie w uproszczonej formie (tj. ustnie albo za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon), lecz informacja taka powinna być przekazana przez organ inspekcji sanitarnej. Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącej zauważył, że organ praktycznie nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l., a norma ta pozwala i nakazuje organowi, w granicach uznania organu, dokonać wyboru pomiędzy: kwarantanną (środkiem drastyczniejszym, mocno ingerującym w wolność osobistą), a nadzorem epidemiologicznym (środkiem łagodniejszym). O ile sam ten wybór, powinien być dokonywany autonomicznie przez organ, który ma obowiązek kierować się swoją fachową oceną sytuacji, to jednak musi pozostawać w granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego, a nie być dowolny. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jakichkolwiek śladów, że organ w ogóle rozważył między jednym a drugim środkiem, co było jego obowiązkiem. Stanowi to o arbitralności pozbawienia skarżącej wolności osobistej, co jest objęte zakazem, wynikającym nie tylko z norm polskiej Konstytucji, ale również z art. 5 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest objęcie S. J. kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tczewie, które zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie osoby w takim trybie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. w tej materii wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21; w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 450/22 czy w Gliwicach z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 69/22). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że skarżąca dowiedziała się o objęciu jej kwarantanną w dniu 20 stycznia 2022 r., zaś skarga została złożona w organie w dniu 17 lutego 2022 r., co że została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w przywołanym art. 53 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wskazanej powyżej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez skarżącą kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem, w szczególności czy organ zastosował poprawną formę rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd wskazuje, że regulacje prawne dotyczące instytucji kwarantanny zawarte zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecny publikator: t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1657; dalej powoływanej w skrócie jako "u.z.ch.z.l."). Wskazana powyżej ustawa zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny, począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l.). Zgodnie z kolei z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.ch.z.l. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych – jak zostało powyżej już zasygnalizowane - należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.ch.z.l.). Zatem art. 33 ust. 1 u.z.ch.zl. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia ust. 3a, dodany do art. 33 u.z.ch.z.l. z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Podkreślić jednak należy, że wskazany przepis nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od jej uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania adresatowi - doręczenie/ogłoszenie (zob. w tej materii: J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, L. Bosek (red.), Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). Należy także wskazać, że swoiste uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w sytuacji objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 (tj. u.z.ch.z.l.) nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być w ogóle doręczane na piśmie. Nie zwalniało to jednak organu administracji publicznej z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach. W ocenie Sądu, przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie. Umożliwiła to bowiem weryfikację, czy decyzja pochodzi od uprawnionego podmiotu i czy zagwarantowano stronie skorzystanie z uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie PPIS w Tczewie nie dochował tych obowiązków. Przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zwierają decyzji, co zresztą potwierdza sam organ wyjaśniając w piśmie (zaświadczeniu) z dnia 11 lutego 2022 r. (nr [...]), że "w stosunku do kwarantanny nałożonej na S. J. w okresie od 20.01.2022 r. do 27.01.2022 r. nie zostały wydane decyzje administracyjne w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii". Podkreślić w tym miejscu należy także, że zamieszczenie na stronie systemu informatycznego przeznaczonego do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią (System EWP) informacji o objęciu kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji administracyjnej. Kwarantanny stosowanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy wprost art. 34 ust. 2-4 u.z.ch.z.l., określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny. Zgodnie z art. 34 wskazanej ustawy: 1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. 2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. 3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. 4. Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Z art. 34 ust. 5 u.z.ch.z.l. wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji, 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego." Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.ch.z.l. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.), które obowiązywało w okresie objęcia skarżącej obowiązkiem kwarantanny (uchylone z dniem 28 marca 2022 r.). W myśl regulacji zawartych w ww. rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). Do dnia 11 lutego 2022 r. przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 793/21) wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym - co należy podkreślić - obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że decyzja ta mam charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osób, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f/ u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. W związku z powyższym § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego. Należy przede wszystkim zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 1022/21) wprowadzone rozporządzeniem odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Sąd podziela w tym zakresie również stanowisko przedstawicieli doktryny prawa, przytoczone w powołanym wyroku, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, ibid., s. 278). Niezależnie od powyższego należy ponadto podkreślić, że niewątpliwie nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd - podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) - był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, a także przywołane w tej publikacji orzeczenia NSA; zob. także L. Bosek, op.cit., s. 316 i n.). Niezależnie od niedochowania przez organ przy obejmowaniu skarżącej kwarantanną formy decyzji administracyjnej (z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.ch.z.l.) wskazać należy, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Co istotne, działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny muszą być skorelowane z ustawowymi podstawami uzasadniającymi nałożenie takiego obowiązku. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń i zachorowań, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, czy w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności. W świetle powyższych zapatrywań nie ulega wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a. Wymagana w danym przypadku szybkość działania nie zwalnia jednakże organu z obowiązku utrwalenia wszelkich pozyskanych informacji w aktach sprawy, tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny i czy okres, na jaki została ona nałożona, został ustalony stosownie do obowiązujących w tej materii regulacji. W przeciwnym razie kontrola legalności skierowania na kwarantannę byłaby kontrolą wyłącznie pozorną. Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy, uznając decyzję administracyjną za formę obligatoryjną dla objęcia skarżącej kwarantanną, należało stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł) rozstrzygnięto jak w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).