III SA/Gd 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 5 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego [...] 556 (pięćset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia 6 lutego 2019 r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (przedsiębiorstwo określane dalej w skrócie jako "PGWWP w G.") ustaliło Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im. [...] w S. w oparciu o art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.p.w.") opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za II kwartał 2018 r. w wysokości 18.513 zł. W informacji zawarto pouczenie, że jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty nie zgadza się z jej wysokością może w terminie 14 dni złożyć reklamację do Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w G. Reklamacja, w której zakwestionowano wysokość ustalonej opłaty została wniesiona do Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w G. pismem z dnia 22 lutego 2019 r. podpisanym przez Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w S. Na skutek nieuznania wniesionej reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni PGWWP w G. wydał w dniu 5 marca 2019 r decyzję nr [...], określając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. - Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im. [...] w S. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych za II kwartał 2018 r. w wysokości 18.513 zł, to jest w takiej samej kwocie jaką podano w informacji. W decyzji zawarto pouczenie, że stosownie do art. 273 ust. 8 u.p.w. od wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w G. rozstrzygnięcia służy skarga do sądu administracyjnego. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w S. zaskarżyło powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w G. z dnia 5 marca 2019 r. (nr [...]) w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarga została podpisana przez Prezesa i Członka Zarządu ROD im. [...] w S. Wnosząc o uchylenie wydanej decyzji strona skarżąca podniosła zarzuty błędnej wykładni i zastosowania: - art. 298 pkt 1 w zw. z art. 35 i 36 u.p.w. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wody i podmiotem korzystającym z usług wodnych; - art. 272 ust. 1 u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 36 a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, że strona skarżąca winna ponosić opłatę w wysokości określonej w pkt 36 a) zamiast w pkt 39. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłata ustalona w decyzji z dnia 5 marca 2019 r. została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2019 r. Prezes Zarządu ROD im. [...] w S. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko o zawyżeniu wysokości opłaty zmiennej poprzez zastosowanie niewłaściwej stawki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wówczas, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzone wady muszą być oczywiste. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną sprawą administracyjną obowiązywał niebudzący wątpliwości interpretacyjnych stan prawny. W niniejszej sprawie strona skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGWWP w G. z dnia 5 marca 2019 r. (nr [...]) określającą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, o której mowa w art. 272 ust. 1 u.p.w. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek reklamacji wniesionej w trybie art. 273 ust. 1 u.p.w. i ma swoją podstawę w art. 273 ust. 6 u.p.w. Wskazać w tym miejscu należy, że w u.p.w. wprowadzono zasadę, że wysokość opłat wodnych - w tym opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, o której mowa w art. 272 ust. 1 u.p.w. – jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody Polskie i przekazywana podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji (art. 272 ust. 17 u.p.w.), która nie stanowi decyzji administracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 17 u.p.w., jeżeli nie zgadza się z wysokością tej opłaty może złożyć reklamację. Stosownie zaś do art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. do postępowań toczących się przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. Przyjąć zatem należy, że ustalenie przez właściwy organ Wód Polskich oraz przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informacji w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w. nie wszczyna postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi dopiero z momentem złożenia reklamacji odpowiadającej warunkom z art. 273 ust. 1 u.p.w. oraz ogólnym warunkom podania określonym w k.p.a. Niewątpliwie zatem aby reklamacja mogła być merytorycznie rozpoznana, musi pochodzić od uprawnionego podmiotu i być przez ten podmiot podpisana (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.). W przypadku podmiotu jakim jest stowarzyszenie oznacza to podpisanie reklamacji przez osoby, które na mocy przepisów powszechnie obowiązujących oraz wewnętrznych (statut i dalsze uchwały) uprawnione są do reprezentowania tej osoby prawnej w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 273a u.p.w. w zainicjowanym w ten sposób postępowaniu administracyjnym nie stosuje się art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Na mocy wskazanego przepisu szczególnego organ nie ma zatem obowiązku zawiadomienia strony, że wniesiona reklamacja wszczęła postępowanie administracyjne, które w przypadku nieuwzględnienia zawartego w reklamacji żądania strony będzie zakończone wydaniem decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniesiona reklamacja nie mogła zainicjować postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że Statut Polskiego Związku Działkowców stanowi, że w zakresie spraw zwykłego zarządu, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych Polski Związek Działkowców jest samodzielnie reprezentowany przez zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego, który może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu Polskiego Związku Działkowców (§ 73 ust. 1 Statutu). Do składania oświadczeń woli w imieniu Polskiego Związku Działkowców umocowany jest zaś prezes zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego (pierwszy wiceprezes) łącznie z innym członkiem zarządu. Jak wynika natomiast z akt przedmiotowej sprawy przedstawionych Sądowi, zawierające reklamację pismo z dnia 22 lutego 2019 r. zostało podpisane tylko przez jedną osobę, to jest Prezesa Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w S. W świetle dostarczonych przez stronę skarżącą dokumentów określających sposób jej reprezentacji uznać należy, że opisana wyżej reklamacja podpisana została niezgodnie z obowiązującymi zasadami reprezentacji. Rozpoznanie przez organ administracji publicznej podania, które nie zostało podpisane zgodnie z zasadami reprezentacji osoby prawnej i wydanie decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności takiego aktu. Wskazana w art. 273 ust. 6 u.p.w. podstawa do wydania decyzji administracyjnej istnieje bowiem jedynie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego inicjowanego reklamacją. Oczywistym jest bowiem, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w. nie może nastąpić z urzędu. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzję wydano pomimo braku skutecznego wniesienia reklamacji przez stronę skarżącą. Należy w tym miejscu podkreślić, że z istoty kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wynika, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej czyni zbędną potrzebę dokonania merytorycznej oceny zarzutów podniesionych we wniesionej przez stronę skarżącą skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dokonywał zatem oceny zgodności z prawem nałożenia opłaty zmiennej na konkretny podmiot ani też tego czy opłata ta była określona w prawidłowej wysokości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z 209 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i są wiążące dla organu orzekającego zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Nadmienić należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął działania w celu ustalenia czy reklamacja, którą otrzymał została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania w imieniu Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie spraw Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w S. W konsekwencji organ ten nie wezwał strony do uzupełnienia braków podania, do czego był obowiązany na mocy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. Do reklamacji składanych w trybie u.p.w. w pełni znajdują bowiem zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące podań, jedynie za wyjątkiem art. 61 § 4 k.p.a., którego stosowanie - jak wskazano wyżej - zostało wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę mocą art. 273a u.p.w.