III SA/Gd 319/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...]., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 76 ust. 2 i 9 i art. 78 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 , powinno być: z 2006 r. Nr 96 poz.667 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania mł. asp. J. S. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] (w aktach administracyjnych inna data) w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz przydziału lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, co następuje: wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił J. S. wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz przydzielił lokal mieszkalny będący w zarządzie Komendy Powiatowej PSP znajdujący się przy ul. [...], będący w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz odpowiadający przysługującym strażakowi normom zaludnienia. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na złożone przez zainteresowanego oświadczenie mieszkaniowe i wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej odwołał się J. S. podnosząc, że według jego informacji lokal nie spełnia norm zaludnienia. W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Komendant Straży Pożarnej działał zgodnie z prawem. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt. 2 ( ustawy o PSP) równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeśli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującym się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu. J. S., co wynika ze złożonego oświadczenia mieszkaniowego, wraz z rodziną zamieszkuje w C., przy ul. [...] w lokalu, do którego tytuł prawny mają teściowie strażaka – H. i C. R. Ponadto już w 2003 roku zainteresowany odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał normom i był w należytym stanie technicznym. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 29 sierpnia 2003 roku Komendant Powiatowej Straży Pożarnej powiadomił zainteresowanego o zamiarze przyznania z dniem 1.10.2003 roku mieszkania w C., przy ul. [...] o pow.48,1 m2. Pismem z dnia 9.09.2003 roku J. S. poinformował, że nie przyjmie oferowanego lokalu; w związku z tym decyzją z dnia [...] odebrano J. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznany decyzją z dnia[...] . W dniu 29 stycznia 2007 roku J. S. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego lub poprawę warunków mieszkaniowych, w odpowiedzi na który Komendant Powiatowy PSP przydzielił wnioskodawcy lokal mieszkalny w C., przy ul. [...], spełniający normy zaludnienia określone w § 3.1 i 3.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom PSP, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241 z 2005 roku poz.2035).Powierzchnia mieszkalna przydzielonego lokalu to 38,62 m 2, jedna norma zaludnienia zgodnie z art. 76 ust.2 ustawy o PSP to 7m 2, zatem zostały spełnione wymagane ustawą normy zaludnienia. Całość materiału dowodowego wskazuje, że J. S. odmówił wcześniej przyjęcia lokalu mieszkalnego, w związku z czym odebrany został równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W bieżącym roku zainteresowany odmówił przyjęcia samodzielnego lokalu mieszkalnego, przydzielanego na wniosek. Na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o PSP równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w związku z czym organ II instancji orzekł, jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP i podniósł, co następuje: skarżący nigdy nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym, gdyż nigdy nie otrzymał pisma, w którym takie informacje o lokalu byłyby zawarte, a także nigdy nie odmówił złożenia wniosku o przydział takiego lokalu. W 2003 roku otrzymał jedynie pismo informujące o zamiarze przydzielenia lokalu mieszkalnego, w którym podane były tylko adres lokalu i jego całkowita powierzchnia. Skarżący zamieszkuje wraz z rodziną w C. przy ul. [...], w mieszkaniu, do którego tytuł prawny mają teściowie piszącego i nigdy w oświadczeniu mieszkaniowym skarżący nie podawał, że przysługuje mu tytuł prawny do tego lokalu. Skarżący nigdy nie odmówił przyjęcia lokalu będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz odpowiadającego normom, gdyż nigdy informacji o tym skarżącemu nie podano. Skarżący zaprzecza, by w 2003 roku odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, gdyż – wobec nie zachowania procedur związanych z przydzielaniem lokalu (wezwanie do złożenia wniosku, rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej) skarżący uważa, że fakt taki nie miał miejsca. Skarżący domagał się umożliwienia mu zapoznania się ze stanem technicznym i sanitarnym przydzielanego lokalu, co miało miejsce, lecz również chciał zapoznać się z dokumentacją dotyczącą przebudowy tego lokalu. Według stanu wiedzy skarżącego lokal przebudowano, jednak skarżący nie jest pewien, czy uczyniono to zgodnie z prawem budowlanym i czy powierzchnia lokalu odpowiada przysługującym strażakowi i jego rodzinie normom zaludnienia. Lokal, zdaniem skarżącego, jest niefunkcjonalny, niepraktyczny i odnosi się wrażenie, że przebudowano go w celu zwiększenia powierzchni mieszkalnej, co nie oznacza, że uczyniono to w sposób racjonalny. W uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego napisano, że skarżący dwukrotnie tzn. w 2003 roku i w roku bieżącym odmówił przyjęcia proponowanego lokalu mieszkalnego, z czym skarżący nie zgadza się, bowiem w 2003 roku nie przydzielono mu lokalu, a w roku bieżącym – złożył jedynie odwołanie, chcąc uzyskać możliwość zapoznania się z dokumentacją techniczną proponowanego lokalu. W uzasadnieniu decyzji pojawiają się słowa bezzasadnie odmówił przyjęcia przydzielonego lokalu. Skarżący nie zgadza się z takim określeniem, gdyż w 2003 roku grzecznie podziękował za propozycję przydzielenia lokalu mając na uwadze fakt, że żona skarżącego ma pracę w miejscu obecnego zamieszkania, a sytuacja na rynku pracy w małych miejscowościach jest trudna oraz – dobro dzieci, uczęszczających do określonej szkoły. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant PSP wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono w podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z powołaniem się na nieaktualny akt prawny tj. w osnowie decyzji przywołano tekst ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 roku i tekst opublikowany w Dz. U. Nr 147 poz.1230 z 2002 roku, podczas, gdy w czasie orzekania w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy wg. stanu prawnego opublikowanego w Dz. U. Nr 96 z 2006 roku poz.667 ze zm. Nadto w osnowie decyzji organu odwoławczego wskazano, że organ ten utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], podczas gdy decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] nosi datę [...] Jak wynika z treści uzasadnień do rozstrzygnięć organów obu instancji, za główną przyczynę odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznają organy "bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym i sanitarnym", co rzekomo miał uczynić skarżący i to dwukrotnie , bo w 2003 roku i w 2007 roku. Tymczasem z materiału dowodowego sprawy wynika, że twierdzenie skarżącego, iż organy nie oceniły właściwie tej okoliczności, jest uzasadnione. Po pierwsze w 2003 roku, po propozycji przydzielenia J. S. lokalu w C., organ I instancji nie oceniał, czy odmowa przyjęcia tamtego lokalu była "bezzasadna". Wynika to z akt sprawy, w których oprócz korespondencji na temat przydziału lokalu przy ul. [...] w C., znajduje się jedynie decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] w sprawie cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w której napisano, że "na podstawie odmowy przyjęcia proponowanego lokalu mieszkalnego zabieram Panu równoważnik za brak lokalu /..../".Jak słusznie podniesione w skardze, organ nie ocenił wówczas, czy J. S. odmówił przyjęcia lokalu zasadnie, czy bezzasadnie, jak wymaga tego art. 78 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: /..../, – pkt.2" odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7,". W brzmieniu tym przepis obowiązuje od 1 lipca 2005 roku. Skoro zatem w 2003 roku organ I instancji nie oceniał, czy odmowa przyjęcia lokalu nastąpiła bezzasadnie ( skarżący nie odwoływał się od decyzji odbierającej równoważnik za brak lokalu), to okoliczności tej organ albo nie powinien przywoływać w 2007 roku albo – jak wymaga tego przepis – ocenić, czy odmowa przyjęcia lokalu nastąpiła w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i – czy była bezzasadna. Użyte w przepisie sformułowanie "bezzasadnie odmówił" wymaga bowiem każdorazowej oceny zasadności postępowania funkcjonariusza straży pożarnej na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Brak odniesienia się do tych okoliczności i ocenienia ich przez organy uzasadnia zarzut dowolności postępowania organów i nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż jest to postępowanie niezgodne z zasadami kpa, a w szczególności – z art. 7- 11 kpa. Jeśli zaś chodzi o przydzielenie skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w C., to należy wskazać, że i w tym postępowaniu organy uchybiły obowiązkowi należytego wyjaśnienia stany faktycznego sprawy. Skoro przepisy art. 76 i n. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wymagają, by lokal mieszkalny i kwatera przydzielane strażakowi były w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to powinnością organu jest umożliwienie zainteresowanemu zapoznania się ze stanem lokalu. Zarówno w toku postępowania przed organem I instancji ( pismo z dnia 18.01.2007 roku) jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do Sądu skarżący podnosił, że chciał zapoznać się z dokumentacją techniczną (przebudowy) proponowanego lokalu mieszkalnego. Wniosek taki organ winien był uwzględnić w myśl art. 78 § 1, 77 § 1 i 80 kpa albowiem wiedza o stanie technicznym lokalu, to również znajomość dokumentacji technicznej lokalu i dokonanych w nim przeróbek czy przebudowy. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by skarżący strażak miał możliwość zapoznania się ze stanem technicznym i sanitarnym lokalu, w tym – by miał dostęp do dokumentacji technicznej lokalu, w którym ma zamieszkać z rodziną. Tym samym za uzasadniony uznał Sąd zarzut skargi o podjęciu decyzji w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego z naruszeniem przepisów i zasad kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonych decyzjach orzeczono równocześnie o przydzieleniu lokalu mieszkalnego i o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przecież dopiero ostateczna decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego powoduje, że z tej przyczyny funkcjonariuszowi straży pożarnej nie należy się równoważnik pieniężny. Uznawszy zatem, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa – orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 cyt. ustawy.