III SA/Gd 319/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 2.632,50 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: "k.p.a."), wymierzył B. O. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 2.632,50 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...], na wysokości posesji nr [...] w Ł., w związku z umieszczeniem w nim jednostronnego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa: "[...]") o łącznej powierzchni 6,75 m2 (2,70 m x 2,50 m) w terminie od dnia 19.08.2013 r. do dnia 31.08.2013 r., tj. 13 dni. Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego - jednostronnej tablicy reklamowej "[...]" o łącznej powierzchni 6,75 m2 (wymiary: 2,70 m x 2,50 m) na wysokości posesji nr [...] w Ł. - której właścicielem jest B. O., bez wymaganego zezwolenia. W lokalu nr [...] prowadzona była działalność gospodarcza - restauracja. Przedmiotowa tablica reklamowa pozostawała umieszczona przy budynku nr [...] do dnia 31.08.2013 r., co zostało również udokumentowane fotograficznie. Podczas kolejnej kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że przedmiotowa tablica reklamowa została usunięta. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 4 pkt 3 załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wynoszą: dla urządzeń reklamowych 3,00 [zł/1m2 x dzień]. W związku z tym kara za umieszczenie przez stronę reklamy o pow. 6,75 m2 przez okres 13 dni wynosi 2.632,50 zł. Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że wydano ją z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podkreśliła, że przedstawiła organowi decyzję z dnia 24 czerwca 2013 r. (nr [...]) dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ sprawa dotyczy części ogrodzenia, a nie tablicy reklamowej. Nadmieniła, że organ administracyjny nie przesłał mu płyty CD ani kopii akt sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zacytował art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że z mapy ewidencyjnej wynika, iż nieruchomość nr [...] zabudowana jest m.in. budynkiem nr [...], położonym przy ul. [...], przylegającym bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] w Ł. Stąd też nie ma wątpliwości, co do okoliczności znajdowania się przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym. Wbrew twierdzeniu strony nie ma także wątpliwości, że przedmiotowa tablica stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a nie ogrodzenie. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją nr [...] zarządca drogi zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] w celu ustawienia stolików konsumpcyjnych bezpośrednio przy ścianie frontowej budynku o łącznej powierzchni 6 m2. Niemniej jednak decyzja ta nie dotyczyła zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że z dokumentacji fotograficznej wynika, iż przedmiotowa reklama umieszczona była w pasie drogowym ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] jedynie do dnia 24 sierpnia 2013 r. Ze zdjęć wykonanych w kolejnych dniach, tj. 27, 28, 29, 30 i 31 sierpnia 2013 r. wynika zaś, że przedmiotowy pas drogowy był wprawdzie dalej zajęty, jednakże nie przez reklamę a jedynie przez elementy konstrukcyjne i zamocowania, na których wcześniej była umieszczona informacja wizualna. Wobec tego nie było prawidłowym wymierzenie kary pieniężnej za dni, w których brak było reklamy w pasie drogowym według stawek opłat przewidzianych w uchwale Nr XXXI 1/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. przewidzianych dla urządzeń reklamowych. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. B. O. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji; 2. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 24-27, art. 35-36 k.p.a. poprzez rozpatrywanie sprawy sprzecznie z tymi przepisami; 3. Nie ustosunkowanie przez organ odwoławczy do zarzutów merytorycznych, a w szczególności nie rozpatrzenia faktu, że nie jest to reklama, lecz ogrodzenie; 4. Brak odpowiedzi i nie przesłanie płyty lub w wersji papierowej wydanie za odpłatnością zdjęć dotyczących sprawy. Organ nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięta - od którego strona mogłaby się odwołać. Skarżący stwierdził, że wnosił o umorzenie postępowania, ponieważ nie była to tablica reklamowa, lecz część ogrodzenia, którą miał prawo postawić aby odgrodzić teren. Utrzymywał, że organ niezasadnie traktował ogrodzenie jako reklamę. Podkreślił, że uregulował opłatę za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia po pierwsze, kompetencję organu do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, po wtóre - poprawność proceduralną, po trzecie zaś, zgodność decyzji z prawem materialnym. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]), którą orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." – zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności jak wynika z brzemienia tego przepisu możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu, że organ niższej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji skutkującego przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ był fakt, że Burmistrz Miasta w swojej decyzji z dnia 27 listopada 2013 r. za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia uznał, iż w okresie od dnia 19 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. pas drogowy został zajęty przez urządzenie reklamowe. Stwierdzenie takie nie znajdowało jednak odzwierciedlenia w materiale dowodowym, gdyż – na podstawie dokumentacji fotograficznej - przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym do dnia 24 sierpnia 2013 r. W dniach od 27 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. we wskazanym miejscu pozostała jedynie konstrukcja z płytą pilśniową, która – jak twierdziła strona – była ogrodzeniem. Wyjaśnienie tej okoliczności miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na § 4 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nr XXXII/284/2013, który różnicuje stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uchwała ustala inne stawki dla takich kategorii jak: tymczasowe obiekty budowlane z lokalizacją całoroczną, tymczasowe obiekty budowlane pozostałe, urządzenia reklamowe, słupy stanowiące konstrukcję wsporczą banerów reklamowych, schody do budynków. Niewątpliwie prawidłowe ustalenie w jakim terminie i jakie urządzenia zostały umieszczone przez skarżącego w pasie drogowym wpływa na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy (tj. ustalenie wysokości kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego). Na chwilę orzekania przez organ odwoławczy wysokość tej kary nie została w sposób precyzyjny ustalona a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był spójny z rozstrzygnięciem. Rację miał zatem organ odwoławczy, iż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo też organ I instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż zawiadamiając stronę w piśmie z dnia 12 listopada 2013 r. o możliwości zapoznania się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. ze zgromadzonym materiałem dowodowym niepoprawnie określił przedmiot postępowania w odniesieniu do powierzchni reklamy oraz okresu jej umieszczenia w pasie drogowym. Mając powyższe na uwadze – zważywszy, że sprawa dotyczy nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej – należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa. Należy podkreślić, że już sam fakt, iż sprawa dotyczy wymierzenia sankcji administracyjnej wymaga od organów orzekających szczególnej staranność w każdym aspekcie ustalenia stanu faktycznego i zastosowania właściwych przepisów. Co więcej, zaskarżone rozstrzygnięcie pozwala w pełni zrealizować zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i gwarantuje stronie, że jego sprawa będzie dwukrotnie – w toku instancji - rozpatrywana merytorycznie w jej całokształcie przez organy administracji. W zaistniałej sytuacji orzeczenie przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny mogłoby oznaczać, że - z uwagi na wadliwość postępowania wyjaśniającego Burmistrza Miasta - faktycznie sprawa byłaby rozpatrywana przez jedną, tym razem odwoławczą, instancję. Należy podkreślić, że w sprawach nakładanych kar administracyjnych, stanowiących ingerencję w prawa majątkowe ich adresatów, postępowania prowadzone w przedmiocie ich nałożenia muszą być zgodne ze standardem demokratycznego państwa prawnego, a w tym z gwarancjami proceduralnymi (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że okoliczności sprawy nie dają podstawy do uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że organ odwoławczy w pewnym zakresie uznał zasadność odwołania. W dalszym toku postępowania skarżący będzie mógł odwołać się od nowego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ewentualnie złożyć skargę do sądu administracyjnego. W chwili obecnej nie można przesądzać jednak ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, co do nie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu, iż obiekt umieszczony w pasie drogowym nie jest reklamą, lecz ogrodzeniem. Organ odwoławczy powołując się na art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", stwierdził, że informacje wizualne (napisy i zdjęcia umieszczone na tablicy [...], schabowy z surówką i ziemniakami, tradycyjny rosół itp.) stanowią reklamę a nie ogrodzenie, odwołując się przy tym i oceniając pod kątem przedmiotu rozpoznawanej sprawy złożone w postępowaniu przez stronę dokumenty pochodzące od Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Burmistrza Miasta Nr [...] zezwalającą skarżącemu zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] w celu ustawienia stolików konsumpcyjnych bezpośrednio przy ścianie frontowej budynku o łącznej powierzchni 6 m². Oceniając legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, Sąd nie doszukał się także sygnalizowanych naruszeń art. 7-9 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego nie wynika również, by w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wyłączenie pracownika lub organu, o których mowa w art. 24-27 k.p.a. (skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów). Także brak było podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi z powodu czasu prowadzenia postępowania administracyjnego, co sugerować może powołanie przez skarżącego przepisów art. 35-36 k.p.a. Należy w tym zakresie jedynie wyjaśnić, że skarżący w toku postępowania administracyjnego posiadał zagwarantowane przepisami k.p.a. sposoby zwalczania bezczynności czy też przewlekłości organu i mógł z nich na zasadach art. 37 § 1 k.p.a. korzystać. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania poprzez nie udzielenie mu odpowiedzi w sprawie wydania kserokopii protokołu dokumentów, jak również płyty CD, Sąd pragnie stwierdzić, że – jakkolwiek organ I instancji nie poinformował skarżącego o braku podstawy prawnej do pozytywnego rozpoznania jego żądania – to jednak umożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżący zapoznając się z aktami sprawy mógł zatem na zasadach art. 73 k.p.a. korzystać z prawa do udostępnienia akt. W aktualnym stanie sprawy, po jej powrocie do rozpoznania przez organ I instancji, skarżący na podstawie art. 10 § 1 będzie mógł czynnie uczestniczyć w sprawie, m.in. korzystać z prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.