III SA/Gd 320/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie WSA Felicja Kajut, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg E. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2012 r. nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego po wznowieniu postępowania 1) oddala skargi, 2) przyznaje radcy prawnemu K. J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) 590,40 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy) zawierające należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. W okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. E. S. (dalej: "strona", "skarżąca") zam. przy ul. [...] w S. pobierała dodatek mieszkaniowy przyznany jej decyzjami Prezydenta Miasta: z dnia 30 sierpnia 2010 r. (nr [...]) oraz z dnia 21 lutego 2011 r. (nr [...]). Następnie, postanowieniami z dnia 14 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta wznowił z urzędu postępowania w sprawach przyznania stronie zasiłków mieszkaniowych za wskazany wyżej okres. W dniu 17 października 2012 r. Prezydent Miasta: I. decyzją nr [...]: 1. uchylił swoją decyzję z dnia z dnia 30 sierpnia 2010 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r.; 2. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego za ww. okres; 3. zobowiązał stronę do zwrotu kwoty 1.375,20 zł, tj. wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości (114,60 zł x 6 miesięcy x 2 = 1.375,20 zł). II. decyzją nr [...]: 1. uchylił swoją decyzję z dnia z dnia 21 lutego 2011 r. (nr [...]) w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r.; 2. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego za ww. okres; 3. zobowiązał stronę do zwrotu kwoty 1.160,76 zł, tj. wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości (96,73 zł x 6 miesięcy x 2 = 1.160,76 zł). W podstawach prawnych ww. decyzji organ powołał art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 7, art. 9, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniach ww. decyzji organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowań stwierdzono, że w składanych przez stronę wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak również w deklaracjach o dochodach w celu uzyskania dodatku mieszkaniowego strona nie wykazała w gospodarstwie domowym swojego konkubenta – A. P., z którym żyła w nieformalnym związku ponad 20 lat i wspólnie zamieszkiwała. Nie wykazała również dochodów przez niego osiąganych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu ich kosztów uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Natomiast stosowne do art. 4 tej ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Organ pozyskał informacje ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. (administratora ww. lokalu zajmowanego przez stronę), z której wynika, że w przydziale lokalu mieszkalnego wskazani do zamieszkiwania byli właściciel i brat właściciela – A. P. W aktach lokalu znajduje się umowa o bezpłatne użytkowanie lokalu, według którego lokal został użyczony E. S. W dokumentacji spółdzielni zawarta jest informacja, że w lokalu zamieszkiwały dwie osoby; wymiar opłat opiewał na dwie osoby. Ponadto organ wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do Wojskowego Biura Emerytalnego w G. o udzielenie informacji w jakiej wysokości i na jaki adres zamieszkania były przesyłane środki finansowe z tytułu emerytury A. P. w latach 2009-2012. W odpowiedzi z dnia 27 września 2012 r. wskazano, że wymieniony pobierał emeryturę wojskową przesyłaną na adres zamieszkania, tj. S., ul. [...]. W piśmie podano jej wysokość w poszczególnych latach. Organ dodał, że pismem z dnia 16 maja 2012 r. J. J. zawiadomiła Urząd Miejski w S., że z dniem 7 maja 2012 r. stała się właścicielką ww. lokalu i prosi o uwzględnienie tej informacji we wszelkich postępowaniach administracyjnych. Ww. przedłożyła także skierowany w stosunku do niej pozew E. S. o ustalenie istnienia stosunku najmu lokalu mieszkalnego wraz z wnioskiem o udzielenie zabezpieczenia przeciwko stronie. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ponownie przeliczył dochody uzyskane przez gospodarstwo domowe strony (uwzględniając konkubenta strony) w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosków i wydatki mieszkaniowe według karty opłat i wydatków osobowych w miesiącu złożenia wniosków, przeliczone do wysokości czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym, wykazując że w każdym przypadku kwota prawidłowo wyliczonego dodatku mieszkaniowego jest kwotą ujemną (stronie nie przysługiwał dodatek mieszkaniowy). Strona złożyła odwołania od powyższych decyzji w których podnosiła, że z A. P. wzajemnie sobie pomagali, jednakże prowadzili osobne gospodarstwa domowe. Świadczyć ma o tym choćby fakt, że odwołująca nie ma żadnych praw do świadczeń w związku ze śmiercią A. P. Zdaniem odwołującej decyzja jest błędna, a uzasadnienie nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 14 grudnia 2012 r. (nr [...] oraz nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - uchyliło decyzje organu pierwszej instancji w części dotyczącej zobowiązania strony do zwrotu dodatku mieszkaniowego i umorzyło postępowania w tym zakresie (pkt 1) oraz utrzymało w pozostałej części pierwszoinstancyjne decyzje w mocy (pkt. 2). Organ odwoławczy wskazał, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym o ściśle określonym w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, sposobie jego ustalania. Przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. W dniu 7 maja 2012 r. właścicielką lokalu przy ul. [...] w S. została J. J., która informowała, że strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy bez podstawy prawnej, ponieważ umowa o użytkowanie lokalu na którą się powołuje nigdy nie została zawarta. W trakcie postępowań wznowieniowych ustalono, że w okresie otrzymywania świadczenia w formie dodatku mieszkaniowego w latach 2009-2012 ze stroną mieszkał i prowadził wspólne gospodarstwo jej konkubent – A. P.. W pismach procesowych sama strona wyjaśniała, że "z p. A. P. pozostawaliśmy w nieformalnym związku - konkubinat" oraz "z p. A. P. zamieszkiwałam ponad 20 lat pod wspólnym adresem". Organ odwoławczy przytoczył definicję słownikową pojęcia "konkubinat" i podkreślił, że w aktach spraw znajduje się potwierdzenie przelewu zasiłku pogrzebowego po zmarłym A. P. dokonane przez Wojskowe Biuro Emerytalne w G. na rzecz strony. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona mieszkała, żyła i prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem, a fakt ten zataiła składając wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Odnośnie uchylenia decyzji w części dotyczącej zobowiązania strony do zwrotu nienależnie przyznanego dodatku mieszkaniowego i umorzenia postępowania w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Cytowany przepis nie przewiduje zatem orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej i nie może stanowić podstawy wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu wypłaconego dodatku mieszkaniowego. Zobowiązanie takie wynika wprost z przepisu a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość wypłaconego dodatku podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należy rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w razie ostatecznego uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku powstaje zatem z mocy prawa a do jego wykonania należy zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaden przepis prawa nie wymaga określenia lub ustalenia tego obowiązku w drodze decyzji ani nie umocowuje organu administracji do wydania decyzji ustalającej obowiązek lub wysokość dodatku mieszkaniowego do zwrotu. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. E. S. zaskarżyła opisane decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że od 16 lat przebywa na rencie inwalidzkiej z powodu epilepisji, ma problemy z oczami i kręgosłupem. Do skarg dołączyła dokumentację medyczną. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. Sąd, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) postanowił połączyć do wspólnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 320/13 i III SA/Gd 321/13 i prowadzić pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 320/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były wydane na skutek przeprowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące weryfikacji ostatecznych decyzji w sprawie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. oraz od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Mianowicie, postanowieniami z dnia 14 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta wznowił postępowania w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń w formie dodatku mieszkaniowego za 6-miesięczne okresy, tj. za okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. oraz od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Jako podstawę wznowieniową organ powołał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że w przedmiotowych sprawach istniały w dniu wydania weryfikowanych decyzji okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, o których organ wydający w tych sprawach decyzje nie posiadał jednak w tym czasie jakiejkolwiek wiedzy. Mianowicie, organ na podstawie oświadczeń składanych przez skarżącą we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego na poszczególne okresy przyjmował, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a w konsekwencji tego badając (stwierdzając) prawo skarżącej do dodatku mieszkaniowego i ustalając jego wysokość, dokonywał tego w oparciu wykazany przez skarżącą tylko jej dochód (w przeliczeniu na jedną osobę). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm. – dalej zwanej: "u.d.m.") uzależniają prawo do dodatku mieszkaniowego od wysokości średniego miesięcznego dochodu na członka gospodarstwa domowego z okresu 3-miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (art. 3 ust. 1 u.d.m.). Także sam rozmiar przyznawanego prawa (czyli wysokość dodatku mieszkaniowego) jest ściśle uzależniony od konkretnej sytuacji dochodowej wnioskodawcy (szczegółowe mechanizmy wyliczeń dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem kwoty dochodu zostały określone w art. 6 u.d.m.). Mając powyższe na uwadze, w tym właśnie zakresie organy – po wznowieniu postępowania – przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organy przyjęły za udowodnioną okoliczność prowadzenia przez skarżącą w okresie, którego dotyczą weryfikowane decyzje, wspólnego gospodarstwa domowego z A. P. - osobą wspólnie ze skarżącą zamieszkującą i gospodarującą. Okoliczność tę organy przyjęły za udowodnioną na podstawie oceny takich dowodów, jak: 1/ informacja ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S., z której wynikało, że lokal przy ul. [...] w S. zamieszkiwały 2 osoby i wymiar opłat opiewał na 2 osoby; 2/ informacja z Wojskowego Biura Emerytalnego w G., z której wynika, że emerytura dla A. P. była pobierana pod ww. adresem i to skarżąca otrzymała zasiłek pogrzebowy po A. P.; 3/ wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania wznowieniowego; 4/ treść złożonego przez skarżącą przeciwko J. J. pozwu o ustalenie stosunku najmu ww. lokalu, z którego wynikało, że skarżąca razem z A. P. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, ponosząc wszelkie opłaty związane z zamieszkiwaniem w tymże lokalu. W ocenie Sądu zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest wystarczający, a wywiedzione na jego podstawie wnioski co do okoliczności faktycznych (czyli faktu wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego skarżącej wraz z A. P. w przedmiotowym okresie) są logiczne i racjonalne. Ponieważ tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której została uprzednio wydana decyzja ostateczna, przeto organy - biorąc pod uwagę nowe okoliczności faktyczne sprawy, o których mowa powyżej – zobowiązane były do dokonania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowych spraw dotyczących przyznania skarżącej prawa do dodatków mieszkaniowych za poszczególne okresy. Uwzględniając zatem dochód 2-osobowego gospodarstwa domowego skarżącej organy stwierdziły, że nie przysługiwało skarżącej prawo do dodatku mieszkaniowego za okres objęty weryfikowanymi decyzjami. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy w sposób prawidłowy postąpiły dokonując kasacji ostatecznych (dotychczasowych) decyzji przyznających skarżącej prawo do dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. oraz w okresie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r., a następnie orzekając o odmowie przyznania ww. świadczeń skarżącej za ww. okresy. Kończąc, Sąd pragnie także zwrócić uwagę na słuszność stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy, iż obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w kwocie wynikającej z art. 7 ust. 9 u.d.m. powstaje z mocy samego prawa i nie podlega konkretyzacji w treści decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 104/12, LEX nr 1257383; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 127/09, LEX nr 600309). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).