III SA/Gd 325/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) WSA Felicja Kajut Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 24 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za brak licencji i opłaty za przejazd drogą krajową postanawia: I. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; II. na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim zrównują odpowiedzialność osób, które uiściły opłatę za przejazd po drogach krajowych ale nie posiadały karty opłaty drogowej w pojeździe w czasie kontroli, z osobami które należnej opłaty za przejazd nie uiściły w ogóle; III. zawiesić postępowanie w sprawie. Sygn. III SA/Gd 325/07 UZASADNIENIE I. Decyzją z dnia 9 marca 2007 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego [...], powołując się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.), § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. nr 19, poz. 153) nałożył na Z. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kary pieniężne: w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna wskutek utrzymania jej w mocy przez Dyrektora Izby Celnej [...] decyzją z dnia 8 czerwca 2007 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, iż w pkt 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się pojeździe. Tym samym okoliczność przedłożenia przez stronę karty opłaty drogowej dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie pozwala w świetle obowiązujących regulacji prawnych na uznanie, iż w/w opłata została uiszczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. S. zakwestionował nałożenie na niego w/w kar pieniężnych jako środków niewspółmiernych do wagi popełnionych wykroczeń. II. Przy rozpatrywaniu powyższej skargi powstały przedstawione w sentencji postanowienia wątpliwości co do konstytucyjności przepisów art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwanej dalej ustawą. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy stanowi że, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy [...] podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Natomiast załącznik do ustawy w pkt 4.1 określa wysokość kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przy czym przepis ten stanowi, że jeżeli karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. Unormowania zawarte w omawianej ustawie, w tym w art. 42 ust. 1, 87 ust. 1oraz 92 ust. 1 i pkt 4.1 załącznika do ustawy, są wynikiem wdrożenia do prawa polskiego części wspólnotowego acquis w obszarze "polityka transportowa". Pobieranie opłat za korzystanie z dróg krajowych oparte jest o regulacje wynikające z Dyrektywy Rady WE 99/62. Stosownie do art. 9a wskazanej dyrektywy ustanowione sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Celem zatem powyższego unormowania jest ujednolicenie zasad korzystania z infrastruktury przez użytkowników najwyższej kategorii dróg zaś zadaniem ustawy w całości kompleksowa regulacja warunków dostępu do rynku przewozów drogowych osób i rzeczy oraz dostępu do zawodu przewoźnika w zakresie krajowego i międzynarodowego transportu drogowego. Stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie. W myśl natomiast art. 87 ust. 1 cyt. ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto inne wyszczególnione w dalszej części przepisu dokumenty. Regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 omawianej ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wymienionych przepisów odrębnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, określa załącznik do tej ustawy. Przy czym w pkt 4.1 niniejszego załącznika ustawodawca wskazał, iż wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze w wysokości 3000 zł. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. III. Art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych [...]. Natomiast ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw – jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, art. 31 ust. 3 określa dopuszczalny zakres ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Do wzorca tego należy się odwoływać w sytuacji konfliktu dwóch wartości: z jednej strony - chodzi o konstytucyjną wolność lub prawo jednostki, z drugiej – o ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zbadanie zasadności zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wymaga zawsze wskazania konkurujących ze sobą dóbr chronionych, a zatem ustalenia jakie prawo czy wolność konstytucyjną ogranicza kwestionowany przepis i dla jakiej wartości ustawodawca wprowadza ograniczenie. W rozumieniu Trybunału przepis ten nie może stanowić całkowicie samodzielnego wzorca kontroli. Musi być on zawsze ujmowany jako przepis związkowy, stosowany z innymi przepisami Konstytucji, normującymi konkretne wolności lub prawa. Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zarzut braku proporcjonalności wymaga odniesienia do następujących kwestii analizowanej normy: czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy); czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania); czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń. Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji "konieczności". W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję / zob. wyrok z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. P11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz.3, wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r. sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002 poz. 18/. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07 Trybunał zaznaczył, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku – stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego, podając jako przykład wyrok ETS z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie o sygn. C-193/94 Skanovi i Chryssanthakopoulos. Również zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, określana jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, ma utrwaloną pozycję w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniach rozstrzygnięć wielokrotnie już podkreślono, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywateli. Zasada zaufania do państwa i prawa traktowana jest w orzecznictwie Trybunału jako pochodna zasady państwa prawnego. Wynika to z założenia, że warunkiem istnienia państwa prawnego jest zaufanie jednostki do prawa i zagwarantowania ochrony płynącej z tego prawa. IV. Odnosząc się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynikającego z jego orzecznictwa, iż zarówno przepis art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP są przepisami związanymi, należy wskazać, które prawo lub wolność zostały naruszone zakwestionowanymi przepisami. Otóż odwołując się do przepisu art. 64 ust. 1 Konstytucji w zakresie adekwatnym do poruszanej problematyki, stwierdzić należy, że ustawa zasadnicza zapewnia prawo każdego obywatela do własności i innych praw majątkowych. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków skutkujących zmniejszeniem aktywów w majątku obywatela stanowi o ograniczeniu w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i może być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest ono konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i pozostałych przesłanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustanowienie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą krajową stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencji stanowiącej sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów. Za istotne przypomnienie można uznać podkreślenie przez Trybunał Konstytucyjny dopuszczalności stosowania sankcji, wynikającej z art. 83 Konstytucji, nakładającego na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) Trybunał uznał, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne i prawne obowiązki, powinien również znaleźć się przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bo brak stosownej sankcji powoduje, iż przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Chodzi o spełnienie przez sankcję roli prewencyjno – represyjnej. Nie może być ona jednak nadmierna w oderwaniu od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa. Za przykład prawidłowo ustalonej sankcji administracyjnej może służyć pełniąca podobną funkcję jak kara pieniężna w omawianej sprawie – opłata z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, która jest zróżnicowana w zależności od okresu pozostawania bez ochrony ubezpieczeniowej przez posiadacza pojazdu mechanicznego, który nie spełnił obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC. Zatem źródłem obowiązku jest przepis ustawy. Celem zaś omawianego w niniejszej sprawie przepisu jest opłacenie przejazdu. A skoro tak, to nie jest koniecznym dla realizacji celów określonych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji jednakowe ograniczenie praw majątkowych osób, które uiściły stosowną opłatę a jedynie nie posiadały w chwili kontroli dowodu jej uiszczenia i osób, które nie wykonały tego obowiązku w ogóle. Zrównanie odpowiedzialności / poprzez zapłacenie wygórowanej kary pieniężnej w takiej samej wysokości / tych dwu kategorii osób, stanowi zatem o naruszeniu zasady proporcjonalności o której mowa w w/w przepisie. Nadto zaskarżony przepis w zakresie w jakim nie różnicuje odpowiedzialności – osób, które zastosowały się do obowiązku wynikającego z ustawy, z osobami, które tego obowiązku nie wykonały w ogóle – przekreśla zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, co skutkuje naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Jak wcześniej wspomniano wprowadzenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drodze krajowej, nałożonego na podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, jest wynikiem dostosowania prawa polskiego do ustawodawstwa europejskiego, poprzez implementację dyrektywy Rady WE 99/62. Stosownie do nakazu wynikającego z tej dyrektywy ustawodawca polski zobowiązany był ustanowić, w akcie rangi ustawy, sankcję za niewykonanie obowiązku nałożonego tą ustawą tj. nieuiszczenie opłaty. Przy czym dla realizacji celu dyrektywy w tym zakresie, tj. opłacenie przejazdu po drodze krajowej – w myśl art. 9a sankcja winna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Dodatkowo jedynie na marginesie rozważań wskazać należy, iż przepis ten wskazuje na cechy jakie powinny mieć sankcje również za niewykonanie innych obowiązków nałożonych ustawą. Natomiast z treści dyrektywy nie można wyprowadzić obowiązku ustanowienia prawa mocą, którego identycznie surowa sankcja przewidziana byłaby dla osób, które nie uiściły opłaty w ogóle i osób, które nie okazały dowodu jej uiszczenia w trakcie kontroli. Tym samym uznać należy, że to ustawodawca polski z naruszeniem w/w przepisów Konstytucji uregulował omawianą problematykę w sposób opisany nie będąc w sposób szczegółowy związany unijnym prawem wtórnym. W uzupełnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że załącznik do tejże ustawy w pkt 1.1 i 1.2 nie zawiera takiego obostrzenia w przypadku licencji. Treść tych przepisów także po kontroli, daje możliwość w toku postępowania wykazania, iż wykonywanie transportu drogowego następowało na podstawie wymaganej licencji bądź pojazdem zgłoszonym do licencji. Ta niekonsekwencja ustawodawcy również przekonuje, że zrównanie odpowiedzialności osób o których mowa w sentencji postanowienia jest przypadkowa i brak dla niej uzasadnienia we wskazanych przepisach konstytucyjnych. V. Od odpowiedzi na postawione w sentencji postanowienia pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty za przejazd drogą krajową. Skarżący kwestionuje bowiem zasadność nałożenia na niego nadmiernie wysokiej kary pieniężnej za brak opłaty za przejazd drogą krajową pojazdem, który wykorzystuje w prowadzonej działalności, w sytuacji, gdy kartę opłaty drogowej bezspornie posiadał ale okazał ją w toku postępowania, po kontroli. Uznanie za niekonstytucyjny przepis zrównujący odpowiedzialność poprzez nałożenie kary pieniężnej w takiej samej wysokości na wszystkie osoby bez względu na to czy wykonały one obowiązek wynikający z ustawy czy też nie, spowodowałoby ustalenie, że skarżący nie powinien być obciążony na podstawie decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, karą pieniężną w kwocie 3000 złotych za brak opłaty za przejazd drogą krajową. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102 poz. 643 ze zm.) wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione w sentencji postanowienia oraz na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesić postępowanie w sprawie.