III SA/Gd 327/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżone postanowienie. Starosta [...] decyzją z dnia 24 marca 2006 r. nr [...] orzekł o uznaniu T. P. za osobę bezrobotną z dniem 23 marca 2006 r. i jednocześnie odmówił mu prawa do zasiłku z dniem 31 marca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni m.in. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Z dokumentów wynika, że wyżej wymieniony od dnia 10.05.1999 r. do dnia 30.06.2005 r. pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. W związku z tym, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania wymieniony nie udokumentował 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku, nie spełnił warunku do przyznania prawa do zasiłku. Nie spełnił również pozostałych wymogów określonych w art. 71 powyższej ustawy. Pismem z dnia 16 czerwca 2007 r. T. P. wniósł o uchylenie decyzji w zakresie odmowy przyznania mu prawa do zasiłku. Odwołujący się twierdził m.in., że decyzja organu pierwszej instancji została mu wręczona w siedzibie PUP w S. G. w dniu 4 czerwca 2007 r. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 i 44 k.p.a. stwierdził, że odwołanie T. P. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ zauważył, iż przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu 11 kwietnia 2006 r. w trybie art. 44 k.p.a. Doręczenie w trybie zastępczym jest prawnie skuteczne i wywołuje takie same skutki prawne jak doręczenie do rąk własnych adresata. Tej skuteczności w sprawie nie podważa fakt, że strona odebrała przedmiotową decyzję w lokalu Urzędu Pracy po zastosowaniu powołanego trybu doręczenia zastępczego dopiero w dniu 4 czerwca 2007 r. T. P. nie przedłożył dowodu podważającego skuteczność doręczenia w trybie zastępczym, natomiast odwołanie wniósł w dniu 18 czerwca 2007 r., czyli znacznie po upływie dozwolonego terminu. Ponadto wymieniony nie wniósł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ani w żaden sposób nie uprawdopodobnił przyczyn opóźnienia, czego wymaga art. 58 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. P. wniósł o uchylenie wyżej opisanego postanowienia Wojewody [...] i przywrócenie terminu do złożenia skutecznego zażalenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podczas rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G. podał adres do korespondencji: ul. [...], [...] S. G. (Starostwo Powiatowe). Na ten adres Urząd Pracy kierował także inną korespondencję przeznaczoną dla niego. W sprawie nie ma zastosowania art. 44 k.p.a., gdyż z winy organu pisma – w tym przedmiotowa decyzja - były wysyłane na inny niż wskazany przez skarżącego adres do korespondencji (tj. na adres domowy). Skarżący wytknął Wojewodzie [...], że w zaskarżonym postanowieniu wskazał organ - prezydent Starosta [...] oraz błędnie podał nazwisko skarżącego. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie przesyłając decyzji na podany do korespondencji adres, naruszył w rażący sposób prawo, pozbawiając go możliwości skutecznego złożenia zażalenia. Prawidłowe doręczenie nastąpiło dopiero w siedzibie Urzędu Pracy w S. G. dnia 4 czerwca 2007 r., a zatem od tego dnia należy liczyć termin do złożenia skutecznego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ zauważył, że wskazana decyzja została doręczona T. P. dwukrotnie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 11 kwietnia 2006 r. na adres zamieszkania wskazany w karcie rejestracyjnej bezrobotnego oraz w dniu 11 maja 2006 r. na podany w karcie adres korespondencyjny. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, w postaci dwukrotnie awizowanych przesyłek zwróconych przez doręczyciela. Ponadto odbiór decyzji w dniu 4 maja 2007 r. skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem, złożonym na oryginale decyzji załączonej do akt administracyjnych. Zatem termin do wniesienia odwołanie upłynął najpóźniej w dniu 18 maja 2007 r. Odnosząc się do uchybień formalnych podnoszonych w skardze organ stwierdził, że nie mają one żadnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia i nie podważają jego zasadności. Jako oczywiste omyłki zostały one sprostowane postanowieniem z dnia 27 lutego 2007 r. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. skarżący oświadczył, iż chodziło mu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz że wskazując adres do doręczeń miał na myśli Starostwo Powiatowe, gdzie był radnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna nie tylko z przyczyn wskazanych w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej w zakresie, zgodności z prawem materialnym i proceduralnym. Jak stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzyga zaś w granicach danej sprawy Na wstępie Sąd zwraca uwagę, iż w świetle art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie jest uprawniony do przywrócenia terminu w sprawie. Przywrócić termin w sprawie odwołania może jedynie organ administracji drugiej instancji. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest tryb i data doręczenia przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji. Ustalenia w tym zakresie rzutują na określenie czy nastąpiło uchybienie terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Instytucja doręczenia pisma jest jednym z najbardziej istotnych w postępowaniu administracyjnym, sądowym czy sądowoadministracyjnym. Ma bezpośrednie przełożenie na zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i tryby podważania orzeczeń administracyjnych. O wadze tego zagadnienia świadczy również rozpatrywana sprawa. W tym zakresie wskazana jest szczególna ostrożność i staranność ze strony organu administracji publicznej. Na gruncie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego instytucję doręczenia reguluje rozdział 8 zawierający art. 39-49. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy dotyczące doręczeń osobom fizycznym. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma te w myśl art. 42 § 1 k.p.a. doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Mogą one być doręczane w również w lokalu organu administracji publicznej, a także w razie niemożności doręczenia pisma określony wyżej lub w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Regulacje mają zastosowanie przede wszystkim do doręczeń stronom orzeczeń zapadłych w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż strona działająca w postępowaniu administracyjnym może ustalić tak zwany adres korespondencyjny do doręczeń. W szczególności do takiego poglądu upoważnia treść art. 41 i 63 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis nakazuje aby w podaniu zawrzeć m.in. adres, przez co należy rozumieć adres pod którym można kontaktować się ze stroną postępowania. Może to być adres zamieszkania lub inny, który strona uzna za stosowny w kontakcie z organami. Przechodząc do istotny sprawy należy zauważyć, iż formularz - karta rejestracyjna bezrobotnego zawiera specjalną rubrykę zatytułowaną "adres do korespondencji". T. P. wskazał adres do korespondencji "ul. [...] S. G.". Jako radny był znany w urzędzie i na taki adres korespondencję otrzymywał. Z tego względu wszelkie pisma wysyłane do niego winny być kierowane w pierwszym rzędzie na podany adres korespondencyjny. Dopiero w przypadku niemożności dostarczenia na adres korespondencyjny organ może wysłać pismo na inny posiadany adres np. adres zamieszkania lub adres zakładu pracy lub też doręczyć pismo w organie administracyjnym. Przy czym, zdaniem Sądu, dopiero w przypadku niemożności doręczenia na adres korespondencyjny lub inny zawarty w aktach organ może skorzystać z instytucji tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji po wydaniu decyzji powinien był ją wysłać na adres korespondencyjny, w przypadku braku możliwości doręczenia na ten adres, na adres zamieszkania. Tymczasem organ pierwszej instancji nieprawidłowo wysłał decyzję w odwrotnej kolejności najpierw na adres miejsca zamieszkania strony, a następnie na adres do korespondencji. Przy czym przesyłka wysłana na adres korespondencyjny została zwrócona z adnotacją, że adresat nie jest zatrudniony w Starostwie Powiatowym. Zdaniem Sądu przesyłka wysłana na adres zamieszkania nie została doręczona prawidłowo, tj. na adres korespondencyjny; nie mógł być do niej zastosowany art. 44 k.p.a. W konsekwencji nie można przyjąć, jak uczynił to Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w dniu 11 kwietnia 2006 r. Również decyzja wysłana na adres do korespondencji nie została prawidłowo doręczona. Nie mają tutaj zastosowania art. 44 czy art. 41 k.p.a. W zasadzie organ odwoławczy nie podjął żadnych kroków wyjaśniających, dlaczego przesyłka została zwrócona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1683/05, baza Lex nr 220056). Ma to znaczenie także ze względu na fakt, iż jak zeznał skarżący na rozprawie, wcześniej otrzymywał korespondencję wysyłaną przez organy na adres korespondencyjny. W tych okolicznościach, wskazane uchybienia w zakresie doręczenia decyzji, nie mogą obciążać strony, a odpowiedzialność za nie ponosi organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu należy przyjąć, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w organie administracyjnym. Zostało to potwierdzone jego własnoręczną adnotacją i podpisem na oryginale decyzji. Adnotacja ta zawiera stwierdzenie "Odebrałem dnia 4.05.07". Przyjmując ją jako datę doręczenia decyzji należałoby stwierdzić, iż mimo wskazanych uchybień o charakterze proceduralnym nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Złożenie bowiem skargi do Sądu pierwszej instancji w dniu 16 czerwca 2007 r. i tak nastąpiłoby po upływnie terminu do wniesienia odwołania. Niemniej jednak Sąd zauważył, iż skarżący w odwołaniu wskazuje, że decyzję otrzymał dopiero w dniu 4 czerwca 2007 r. Także w zaskarżonym postanowieniu znajduje się stwierdzenie, że "Tej skuteczności w analizowanej sprawie nie podważa fakt, że strona odebrała przedmiotową decyzję w lokalu Urzędu Pracy po zastosowaniu wyżej opisanego doręczenia zastępczego dopiero w dniu 04.06.2007 r." Z kolei w odpowiedzi na skargę organ przyjmuje, że obiór decyzji nastąpił w dniu 4 maja 2007 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął najdalej w dniu 18 czerwca 2007 r. Z uwagi na sprzeczności występujące w aktach sprawy nie można jednoznacznie określić daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie można wykluczyć, iż rzeczywiście przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 4 czerwca 2007 r. i odwołanie zostało złożone w terminie. Data odebrania decyzji mogła zostać wpisana omyłkowo. Nie przesądzając daty doręczenia przedmiotowej decyzji Sąd zwraca uwagę, iż podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r. sygn. akt III ARN 73/94 (publ. OSNP 1995/9/105), że ustalając datę doręczenia decyzji stronie sąd administracyjny nie może przyjąć daty doręczenia wskazanej przez odbierającego tę decyzję (art. 46 § 1 k.p.a.), jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że powyższa data została podana omyłkowo, a w szczególności jest wcześniejsza od daty wydania decyzji. Sąd uznaje, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 42 i art. 44 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien ustalić jednoznacznie termin doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, przy wykorzystaniu środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego . Te ustalenia będą determinować dalszy toku postępowania w sprawie. Na marginesie sprawy Sąd zaznacza, iż organ winien zwrócić uwagę na wyczerpujące, zgodne z aktami administracyjnymi uzasadnienie orzeczenia. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w uwagi na naruszenie wymienionymi przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.