III SA/Gd 328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą), orzekł o utracie przez H. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 stycznia 2012 r. - na okres 120 dni, oraz utracie przez nią prawa do zasiłku z tym samym dniem. Organ wskazał, że wymieniona nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ponowne uzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawieninictwa w wyniku ponownej rejestracji. H. S. odwołała się od tej decyzji twierdząc, że nie otrzymała żadnego wezwania w celu stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że H. S. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w dniu 6 października 2011r., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 października 2011 r. Stronie wyznaczono termin stawiennictwa w PUP w G. na 20 stycznia 2012 r. w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd oraz potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Informację o terminie stawiennictwa doręczono w trybie art. 44 k.p.a. W wyznaczonym terminie strona nie stawiła się i nie powiadomiła urzędu pracy w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Organ podkreślił, że stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy na okres: - 120 dni w przypadku pierwszego niestawienia się, - 180 dni w przypadku drugiego niestawienia się, - 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawienia się. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji zgodnie z podanymi danymi w karcie rejestracyjnej bezrobotnego skierował do H. S. wezwanie z dnia 19 grudnia 2011 r., które zawierało pouczenie, że należy się zgłosić w dniu 20 stycznia 2012 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w celu określonym w art. 33 ust. 3 ustawy. Z powodu niemożności doręczenia pisma do rąk własnych adresata, jak również dorosłych domowników, wezwanie zostało złożone w urzędzie pocztowym, a strona została zawiadomiona o tym poprzez zostawienie jej awiza w skrzynce pocztowej. Wezwanie to było awizowane dwukrotnie: dnia 23.12.2011 r. oraz dnia 2.01.2012 r. Nie podjęcie awizowanego pisma w ciągu 14 dni od dnia złożenia w urzędzie pocztowym spowodowało, że - zgodnie z art. 44 k.p.a. - pismo uważa się za doręczone. Dowodem braku podjęcia pisma w terminie jest adnotacja na kopercie przesyłki o tym fakcie - umieszczona przez Urząd Pocztowy – G. 8 oraz pismo Naczelnika Urzędu Pocztowego G. 8 Poczta Polska S.A. w G. z dnia 21 marca 2012 r. Po upływie terminu urząd pocztowy dokonał w dniu 10 stycznia 2012 r. zwrotu awizowanego dokumentu do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Organ odwoławczy podkreślił, że doręczenie pisma dokonane w trybie art. 44 k.p.a. jest prawnie skuteczne, tj. wywołuje takie same skutki prawne, jak doręczenie wezwania do rąk własnych adresata. Jest to domniemanie prawne, które strona może obalić przedstawiając dowód podważający skuteczność tego doręczenia. W sprawie H. S. nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie przedłożyła dowodu podważającego skuteczność doręczenia wezwania dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. Nadto twierdzenia strony jakoby nie otrzymała wezwania lub awizowanej przesyłki z urzędu pracy nie zostały potwierdzone żadnym dowodem. Organ wyraził przypuszczenie, że strona w tym czasie nie przebywała pod wskazanym adresem. Organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona stronie na adres podany w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w dniu 9 marca 2012 r., a zatem możliwe było skuteczne doręczenie kierowanej korespondencji, w tym również awizowanej przesyłki. Aby posiadać status bezrobotnego trzeba spełnić szereg wymogów, w tym między innymi legitymować się gotowością do podjęcia zatrudnienia, którą bezrobotny winien się wykazywać w każdym dniu posiadania statusu bezrobotnego, zwłaszcza w wyznaczonym przez urząd terminie. Tą gotowość urząd pracy na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ma prawo i obowiązek weryfikować wzywając osoby zarejestrowane jako bezrobotne do stawiennictwa w tym celu w dowolnym dniu w godzinach swojego urzędowania. Bez znaczenia prawnego w sprawie są pozostałe okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu, gdyż mające w niej zastosowanie przepisy nie czynią z ich tytułu żadnych wyjątków. Organ odwoławczy stwierdził, że utrata statusu osoby bezrobotnej skutkuje utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który - stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy - przysługuje tylko osobom bezrobotnym. Samo nabycie statusu bezrobotnego może nastąpić po upływie okresu jego pozbawienia orzeczonego decyzją na warunkach określonych w art. 33 ust. 4 c ustawy. Opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego H. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Twierdziła, że awizo przesyłki z wezwaniem było zostawione w drzwiach wejściowych do jej mieszkania, a nie w skrzynce pocztowej jak przyjął organ. Taki sposób awizowania przesyłek powoduje, że niektóre awiza się gubią. Problem był już zgłaszany ustnie w urzędzie pocztowym. Oświadczyła przy tym, że w okresie od 6 października 2011 r. cały czas przebywała pod adresem wskazanym w karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Obecnie jest bez prac, bez zasiłku i nie ma żadnych środków do życia. Wniosła o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to bynajmniej czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, publ. t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym. Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Sankcja ta jest jednakże bardzo surowa, prowadzi bowiem w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Skoro tak, to przyjąć należy, że wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy. Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych nakazuje także stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jak już wspomniano wyżej jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie skarżąca dowiedziała się faktycznie o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z decyzji Prezydenta Miasta pozbawiającej ją statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Przy czym z uzasadnienia decyzji tej nie wynika bynajmniej, że termin ten wyznaczony jej został w piśmie pozostawionym w aktach ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W związku z tym skarżąca mogła w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia jej o terminie stawiennictwa, podjąć dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem z decyzji organu odwoławczego skarżąca mogła dowiedzieć się o zastosowaniu przez organy administracji doręczenia zastępczego wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantowanej przez art. 15 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej. Mając powyższe na względzie, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżąca dowiedziała się o wyznaczonym jej terminie stawiennictwa wskutek doręczenia zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się z nią, oraz z naruszeniem przepisów postępowania art. 8, art. 10 § 1, art. 15 i art. 61 § 4 k.p.a. omówionym powyżej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu skarżącej o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy wszystkie udostępnione przez stronę skarżącą możliwości komunikacyjne i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.