III SA/Gd 328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. R. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 19 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. w części orzekającej o zdolności do służby w Policji, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie w uchylonej części nie może być wykonane. Orzeczeniem z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie inwalidztwa i związku ze służbą Wojewódzka Komisja Lekarska uznała D. R. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. U wymienionego rozpoznano schorzenie powodujące inwalidztwo - fenyloketonurię § 62p.1.1.D oraz schorzenia współistniejące, tj. słabą budowę ciała § 1p.3.1.C oraz braki uzębienia § 24.p.1.1.A. Na podstawie wywiadu, wyników badania, przedstawionej dokumentacji medycznej, organ uznał, że rozpoznane schorzenie – fenyloketonuria, powoduje niezdolność do służby. Ma ono długotrwały charakter i wymaga stosowania stałej diety, kwalifikuje się do przyznania trzeciej grupy inwalidzkiej, bez związku ze służbą w Policji. W odwołaniu od tego orzeczenia D. R. podniósł, że organ błędnie i skrajnie niekorzystnie zinterpretował § 62 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, gdyż przepis ten nie wymienia takiej choroby jak fenyloketonuria. Nawet jeśli schorzenie to zaklasyfikować do innych chorób przemiany materii nieznacznie upośledzających sprawność ustroju, to istnieje możliwość przyznania mu kategorii "C". Uznanie go za osobę o słabej budowie ciała nieznacznie upośledzającej sprawność ustroju pozwala organowi orzekającemu na przyznanie kategorii "C" lub "D". Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wydała orzeczenie z dnia 19 marca 2014 r. nr [...], którym również orzeczono o całkowitej niezdolności do służby D. R., rozpoznając schorzenia i przyznając kategorie zdrowia jak Wojewódzka Komisja Lekarska. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wywiadu, badania, dokumentacji medycznej oraz pozostałej dokumentacji orzeczniczej uznano orzekanego za niezdolnego do służby w Policji. Podano, że fenyloketonuria jest chorobą wrodzoną, genetycznie uwarunkowaną i została rozpoznana u badanego w okresie niemowlęcym. Jak wynika z dokumentacji jest on systematycznie leczony dietą niskofenyloalaninową, którą musi przyjmować minimum trzy razy dziennie. W ocenie organu drugiej instancji służba może stanowić przeszkodę w regularnym przyjmowaniu posiłków, a w ślad za tym powodować przykre następstwa zdrowotne. Inwalidztwo powstało przed podjęciem służby i jest czasowe, termin badania kontrolnego wyznaczono na marzec 2017 r. D. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW stwierdzające, że jest całkowicie niezdolny do służby w Policji, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie § 62 pkt 1, § 1 pkt 3 oraz § 24 pkt 1 załącznika nr 2 (wykaz chorób i ułomności) rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez błędną interpretację. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dniu 5 lutego 2013 r. złożył kwestionariusz osobowy kandydata do służby w Policji, w którym poinformował o fenyloketonurii. W czasie całego procesu rekrutacyjnego, obejmującego także badania lekarskie, nie stanowiło to żadnego problemu. Został przyjęty do służby w Policji i mianowany policjantem w służbie przygotowawczej. Następnie rozpoczął szkolenie zawodowe w Szkole Policji w S.. Odnosząc się do zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że w objaśnieniach szczegółowych do § 62 pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 r. nie ma takiej choroby jak fenyloketonuria. Jest tam mowa o: tłuszczakowatości (lipomatosis), hemosyderozie, porfirii, chorobie glikogenowej Gierkiego, Gauchera, Niemann-Piecka i innych potwierdzonych obserwacją szpitalną. Skarżący posiada zaświadczenie lekarskie dr hab. n. med. M. G. z dnia 27 stycznia 2014 r. stwierdzające, że prawidłowo leczona i kontrolowana fenyloketonuria nie stanowi przeszkody w jego dalszej edukacji w Szkole Policji w S. i pełnieniu służby w Policji. Dokument ten okazywał lekarzom orzecznikom w trakcie postępowania, jednak nie miało dla nich żadnego znaczenia. Wprawdzie w powoływanym wyżej przepisie mowa jest o innych schorzeniach potwierdzonych obserwacją szpitalną, ale wydaje się, że skoro specjalista w zakresie chorób metabolicznych wydaje zaświadczenie o takiej treści, to orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi błędną interpretację przepisu. Nadto skarżący kwestionował rozpoznanie dotyczące słabej budowy ciała i braków uzębienia wskazując, że ma pełne uzębienie, natomiast ocenę stopnia zdolności do służby przy słabej budowie ciała należy opierać raczej na stwierdzeniu zaburzeń ogólnej sprawności ustroju niż odchyleniach od wskaźników antropometrycznych. W czasie badania przez lekarza orzecznika zmierzono mu tylko tętno pomijając zupełnie ćwiczenia wysiłkowe. Tymczasem w trakcie kursu w Szkole Policji w [...] miał pozytywne wszystkie oceny sprawności fizycznej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu wskazane schorzenie powoduje, że skarżący nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Braki w uzębieniu zostały potwierdzone w trakcie badań przez stomatologa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW, nr [...] w sprawie inwalidztwa i związku ze służbą w części orzekającej o zdolności skarżącego do służby w Policji. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na wstępie tej części rozważań Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano, znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. Dodatkowo wskazać należy, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. w tego rodzaju sprawach. Wobec powyższego, kontrola procedury poprzedzającej wydanie objętych skargą orzeczeń, jak i samych orzeczeń, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r.. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w zakresie dotyczącym orzeczenia w przedmiocie zdolności skarżącego do pełnienia służby Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 11 rozporządzenia stopień zdolności do służby ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria A - zdolny do służby, co oznacza, że stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności nie są przeszkodą do pełnienia służby, 2) kategoria C - zdolny do służby z ograniczeniem, co oznacza, że u osoby badanej stwierdzono przewlekłe schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które trwale lub czasowo zmniejszają sprawność fizyczną lub psychiczną do służby, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na określonych stanowiskach, 3) kategoria D - całkowicie niezdolny do służby, co oznacza, że stwierdzone u osoby badanej schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają jej pełnienie służby. W myśl §12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2 (...) do rozporządzenia, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba - po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne (komisje lekarskie orzekają w dwóch instancjach - § 2 ust. 1 rozporządzenia). Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 rozporządzenia). Kompetencje orzecznicze odwoławczej komisji lekarskiej zostały określone w § 28 ust. 3 i 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Komisja Lekarska MSW wydała orzeczenie kasacyjno-reformatoryjne mające umocowanie w § 28 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, który stanowi, że okręgowa komisja odwoławcza może uchylić orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej i wydać nowe orzeczenie, które jest ostateczne. Komisja uchyliła orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 30 stycznia 2014 r. i wydała w sprawie nowe orzeczenie. Zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia, okręgowa komisja lekarska wydaje orzeczenie po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich lub po dostarczeniu na żądanie komisji dodatkowych dokumentów. W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie posiada wiedzy medycznej, która pozwalałaby podważać dokonane przez uprawnionych lekarzy w toku postępowania ustalenia i jest nimi związany. Tym niemniej dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń musi ocenić prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia żołnierza, tzn. czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach, a dokonana następnie kwalifikacja zdolności żołnierza zgodna z przepisami dotyczącymi zasad określania zdolności do służby wojskowej. Jak wynika z akt sprawy Okręgowa Komisja Lekarska MSW wezwała skarżącego na badanie komisyjno-orzecznicze w siedzibie Komisji w dniu 19 marca 2014 r. Wynik tego badania wraz z dokumentacją medyczną, którą organ dysponował, stanowiły podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby w Policji. Organ powołał się przy tym na fakt, że skarżący jest obciążony chorobą genetyczną – fenyloketonurią. Z tego powodu jest leczony w Poradni Chorób Metabolicznych w Sz. od 1994 r. Skarżący jest systematycznie leczony dietą niskofenyloalaninową, którą musi przyjmować regularnie trzy razy dziennie. W ocenie komisji służba w Policji może stanowić przeszkodę w regularnym przyjmowaniu posiłków i powodować przykre następstwa zdrowotne. Organ powołał się przy tym na § 62 pkt 1 D załącznika Nr 2 do rozporządzenia: "Inne choroby przemiany materii nieznacznie upośledzające sprawność ustroju". W objaśnieniach szczegółowych do § 62 stwierdzono, że przez inne choroby przemiany materii należy rozumieć tłuszczakowatość (lipomatosis), hemosyderozę, porfirię, chorobę glikogenową Gierkego, Gauchera, Niemann-Piecka i inne potwierdzone obserwacją szpitalną. Dodać należy, że osoby chorujące na choroby wymienione w ww. § 62 pkt 1 mogą zostać zaliczone do dwóch kategorii : C i D. Jakkolwiek organ uzasadnił, z jakich przyczyn należy zaliczyć fenyloketonurię do chorób, o których mowa ww. przepisie, to, jak słusznie zauważył skarżący, nie można ocenić czy zasadnie zaliczono skarżącego do kategorii D i, w efekcie tego, uznano za niezdolnego do służby. W sytuacji, gdy w sprawie występowała możliwość zaliczenia skarżącego chorującego na fenyloketonurię do kategorii C lub D, obowiązkiem organu wydającego orzeczenie było uzasadnienie powodów uznania, że powinna to być kategoria D, jak przyjęto w obu orzeczeniach, nie zaś C. Uzasadnienie takie winno być przy tym szczegółowe, pełne i przekonujące, zaś oba wydane w sprawie orzeczenia nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego tym kryteriom. To powoduje, że orzeczenia te nie poddają się kontroli Sądu. Należy zauważyć, że skarżący dołączył do odwołania Zaświadczenie lekarskie wystawione przez Dr hab. N. med. M. G. ze Specjalistycznej Poradni Metabolicznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] w Sz., gdzie stwierdzono, że: "Prawidłowo leczona i kontrolowana fenyloketonuria, w połączeniu z regularnymi wizytami u lekarza (...) nie stanowi przeszkody w dalszej edukacji D. R. w Szkole Policji w S. i pełnienia w przyszłości obowiązków funkcjonariusza publicznego na stanowisku policjanta." Okręgowa Komisja Lekarska do treści ww. zaświadczenia w ogóle się nie odniosła, a ma ono - z uwagi na jego autora, jak i swoją treść – istotne znaczenie w sprawie. Odnośnie stwierdzenia pozostałych schorzeń współistniejących, to jakkolwiek nie miało to wpływu na treść wydanego orzeczenia o niezdolności do służby, to organy również nie uzasadniły swojego stanowiska w tej kwestii. Tymczasem, jak wskazuje skarżący, w objaśnieniach szczegółowych do § 1 pkt 3 załącznika stwierdzono, że: "Słabą budowę ciała należy oceniać nie tylko na podstawie dysproporcji między wzrostem i ciężarem ciała, lecz biorąc pod uwagę stan umięśnienia oraz stan układu krążenia i oddechowego, w oparciu o próby czynnościowe (próba bezdechu, spirometria, próba wysiłkowa: mierzenie tętna i ciśnienia krwi w spoczynku i po 20 przysiadach oraz ustalenie czasu powrotu do wartości wyjściowych). Ocenę stopnia zdolności do służby przy słabej budowie ciała należy opierać raczej na stwierdzeniu zaburzeń ogólnej sprawności ustroju niż odchyleniach od wskaźników antropometrycznych." Odnosząc się do tego skarżący stwierdził, że w czasie kursu w Szkole Policji miał pozytywne wszystkie oceny sprawności fizycznej. Prawidłowe uzasadnienie orzeczeń było w tym przypadku niezbędne również z uwagi na fakt, że kilka miesięcy wcześniej tj. w dniu 21 października 2013 r. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Sz. wydała orzeczenie NR [...], w którym stwierdziła, że skarżący jest zdolny do służby w Policji. Należy przy tym zauważyć, że w Kwestionariuszy osobowym kandydata do służby skarżący podał, że choruje na fenyloketonurię i z tego powodu nie podlega obowiązkowej służbie wojskowej. Podsumowując, w ocenie Sądu brak prawidłowego uzasadnienia obu orzeczeń, z jednoczesnym brakiem odniesienia się przez organ odwoławczy do mającego znaczenie w sprawie dokumentu w postaci Zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 stycznia 2014 r., stanowi naruszenie przepisów § 12 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 2 zd 2 rozporządzenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.