III SA/Gd 329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2020 r. nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 193 ust. 1, 1a, 2 i 6, art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.) – dalej jako: "ustawa" oraz § 2, § 3, § 4, §5, § 6 ust. 1-4 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. nr X/177/15 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r. poz. 2239) – dalej jako: "uchwała", ustalił odpłatność za pobyt dziecka – B. Ż. - w pieczy zastępczej w okresie od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 3 kwietnia 2019 r. (tj. do dnia opuszczenia pieczy zastępczej), wskazując jako osoby zobowiązane solidarnie do poniesienia opłaty rodziców dziecka: W. S. i J. Ż. Opłaty zostały ustalone w wysokości: 1/ w przypadku matki dziecka: 2300 zł za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 listopada 2018 r., 1706,37 zł za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., 2300 zł za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. i 230,01 zł za okres od 1 do 3 kwietnia 2019 r.; 2/ w przypadku ojca dziecka: 3500 zł za okres od 1 sierpnia 2018 r. do 30 listopada 2018 r., 2596,70 zł za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., 3500 zł za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. i 350,01 zł za okres od 1 do 3 kwietnia 2019 r. Organ I instancji opłaty powyższe ustalił przy uwzględnieniu średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej Nr [...] w G., ustalonych zarządzeniami Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 lutego 2018 r. nr 7442/18/VII/R (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 853) - tj. 5832,40 zł w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. i z dnia 19 lutego 2019 r. nr 480/19/VIII/R (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r. poz. 931) - tj. 6800,49 zł w okresie od 1 marca 2019 r., dochodu rodziców z miesiąca poprzedzającego wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, tj. dochodu z grudnia 2018 r. z zastosowaniem przepisów art. 8 ustawy o pomocy społecznej (4313,74 zł w przypadku matki dziecka, 5529,25 zł w przypadku ojca dziecka) oraz przepisu § 6 ust. 2 ww. uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r., przewidującego obligatoryjne ulgi w uiszczeniu opłaty, związane z dochodami osób zobowiązanych oraz faktu urlopowania dziecka z pieczy zastępczej u ojca dziecka w okresie 24-31 grudnia 2018 r. i faktu opuszczenia przez dziecko pieczy zastępczej po dniu 3 kwietnia 2019 r. Organ I instancji stwierdził, że nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy § 5 uchwały w zakresie obligatoryjnego odstąpienia od ustalenia opłaty, jak również nie znalazł podstaw do fakultatywnego odstąpienia od ustalenia opłaty w przypadku obojga rodziców. Wskazał także, że umorzenie należnej części opłaty w oparciu o fakultatywne przesłanki zawarte w § 7 uchwały może nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu aktualnej sytuacji stron. W. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłat i obciążenia nimi skarżącej, jak również stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia względem skarżącej od obowiązku ponoszenia opłat lub ich umorzenia ponad uwzględniony w postępowaniu zakres. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji niezastosowanie fakultatywnego umorzenia opłaty według przepisów § 7 uchwały i nienależyte ustalenie aktualnej sytuacji strony w zakresie rozważenia umorzenia opłaty pomimo udzielenia takiej ulgi w styczniu 2018 r. Decyzją z dnia 8 marca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a-2, art. 194 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z § 6 ust. 2-3 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na treść art. 193 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i ust. 2, art. 194 ust. 1 i 3 ustawy, jak również na treść §§ 5-7 uchwały, wyjaśniło, że rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej (w tym w placówce opiekuńczo-wychowawczej) co do zasady ponoszą pełną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce. Przepisy prawa miejscowego mogą ustalać wyjątki od powyższej zasady, wprowadzając regulacje związane z odstąpieniem od ustalenia opłaty, umorzeniem opłaty w całości lub w części lub udzieleniem innych ulg w spłacie zobowiązania. Jak wyjaśnił organ odwoławczy przesłanki fakultatywnego odstąpienia od ustalenia opłaty w większości nie występują w tej sprawie, natomiast organ I instancji rozważał zastosowanie przesłanki przepisu § 5 ust. 2 lit. a uchwały w stosunku do ojca dziecka, który jest zobowiązany do uiszczania alimentów na podstawie orzeczenia sądowego, zobowiązany jednak nie wniósł odwołania i nie kwestionuje tym samym rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zastosował prawidłowo przepisy § 6 ust. 2 pkt 11 i 15 oraz ust. 3 uchwały, w związku z czym opłaty obciążające rodziców zostały ustalone sentencją decyzji w wysokości niższej niż wysokość średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce. Przy ustaleniu opłaty za grudzień 2018 r. organ I instancji, zgodnie z art. 193 ust. 6a ustawy, uwzględnił pobyt dziecka u ojca w dniach 24-31 grudnia, a nadto przy ustaleniu opłaty za kwiecień 2019 r. uwzględnił opuszczenie przez B. Ż. placówki po dniu 3 kwietnia. W ocenie Kolegium niezastosowanie z urzędu przepisów § 7 uchwały przez organ I instancji nie może skutkować uchyleniem decyzji, której przedmiotem jest ustalenie podstawowej wysokości zobowiązania pieniężnego w oparciu o wysokość dochodów stron z grudnia 2018 r. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie zgłosiła żadnych wniosków o udzielenie jej ulgi fakultatywnej, mimo że znana jest jej procedura ustalania opłaty i udzielania ulg w opłacie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie nie wynikało, że ponoszenie opłaty zagrażało egzystencji matki, a tylko takie prawdopodobieństwo mogło skłonić organ I instancji do rozważenia udzielenia ulgi fakultatywnej z urzędu. Strona nie może się powoływać skutecznie na to, że organowi była znana jej sytuacja z lat wcześniejszych i że sytuacja ta nie uległa zmianie, skoro sama nie sygnalizowała w obecnym postępowaniu ewentualnych przesłanek umorzenia opłaty. Pomiędzy styczniem 2018 r. a wydaniem decyzji upłynęło tyle czasu, że nie można zakładać braku zmian w sytuacji strony, w szczególności, gdy z dowodów wynika poprawa sytuacji finansowej. Organ I instancji ustalił wysokość dochodów strony z grudnia 2018 r., zaś pomimo dwukrotnego wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i długotrwałego postępowania skarżąca nigdy nie złożyła wniosku o udzielenie dodatkowych ulg, mimo że wcześniej z takiej możliwości korzystała. W ocenie Kolegium należy zakończyć ostatecznie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty, zaś jeżeli strona chce udzielenia ulgi w jej ponoszeniu, to powinna złożyć stosowny wniosek do organu I instancji. Pozwoli to organowi I instancji przy rozważaniu w odrębnym postępowaniu zastosowania przepisów § 7 uchwały na odniesienie aktualnej sytuacji strony, w tym finansowej, do możliwości poniesienia przez stronę ustalonego ostatecznie zobowiązania pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. S. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie § 7 uchwały poprzez: - niezastosowanie ww. przepisu, podczas gdy organ obowiązany był rozważyć możliwość umorzenia opłat również na podstawie § 7 uchwały w prowadzonym postępowaniu , - błędne przyjęcie, że zastosowanie ulgi fakultatywnej, o której mowa w tym przepisie uzależnione było od wniosku skarżącej, podczas gdy wskazany przepis takiej dyspozycji nie zawiera, - błędne przyjęcie, iż wyłącznie zagrożenie egzystencji skarżącej mogło prowadzić do rozważenia przez organ pierwszej instancji ulgi fakultatywnej z urzędu, podczas gdy wskazany przepis nie zawiera takiego rozróżnienia; 2. naruszenie art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z urzędu samodzielnie przez organ II instancji lub zlecenia tej czynności organowi I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania błędnych ustaleń przyjętych przez organ I instancji, podczas gdy sytuacja skarżącej nie uległa poprawie od dnia 23 stycznia 2018 r., kiedy organ dokonał umorzenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej; 3. naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego błędne pominięcie przy ocenie odwołania skarżącej, podczas gdy okoliczność prowadzenia przez organ pierwszej instancji wielokrotnie w przeszłości postępowań z udziałem skarżącej, a dotyczących m.in. odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej dają podstawę do uznania, iż sytuacja skarżącej znana była organowi z urzędu (także z uwagi na fakt, iż sprawy skarżącej prowadziły te same osoby występujące z ramienia organu); 4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez działanie organu wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, zaniechanie zebrania wyczerpująco materiału dowodowego sprawy dającego podstawy do wydania decyzji zgodnie ze stanem faktycznym, przeniesienie na skarżącą ciężaru dowodu i obciążenie ją odpowiedzialnością za niedostatecznie zebrany materiał dowodowy wbrew dyspozycji tych przepisów; 5. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji rzeczowo do zarzutu sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczącego braku zastosowania w postępowaniu § 7 uchwały, a w szczególności, czy organ pierwszej instancji powinien rozważyć jego zastosowanie również w toczącym się postępowaniu o ustalenie opłaty; 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w zaskarżonej części i zaniechanie orzeczenia co do istoty sprawy, względnie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji pomimo wydania przez organ pierwszej instancji wadliwej decyzji. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zaskarżonym w odwołaniu zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2020 r. ustalająca odpłatność za pobyt dziecka – B. Ż. w pieczy zastępczej. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.) – dalej jako: "ustawa", a także regulacje zawarte w uchwale Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. nr X/177/15 w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r. poz. 2239) – dalej jako: "uchwała". Zgodnie art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 193 ust. 1a ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Stosowanie zaś do art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Okolicznością bezsporną było, że córka skarżącej i uczestnika postępowania J. Ż. przebywała w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od 23 maja 2016 r. do 3 kwietnia 2019 r., zaś w okresie od 24 do 31 grudnia 2018 r. przebywała u ojca. Skarżąca, samotnie gospodarująca, w miesiącu poprzedzającym wszczęcie postępowania uzyskała dochód w kwocie 4313,74 zł, z uwzględnieniem pomniejszenia o kwotę 400 zł dobrowolnych alimentów, przekraczający kwotę 1400 zł. Ojciec dziecka, samotnie gospodarujący, w tym samym miesiącu uzyskał dochód w wysokości 5529,25 zł, z uwzględnieniem pomniejszenia o kwotę 800 zł zasądzonych alimentów, przekraczający kwotę 1400 zł. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że zobowiązanymi solidarnie do poniesienia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka. Sposób obliczenia ustalonej wobec skarżącej i uczestnika postępowania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie był sporny, albowiem spór pomiędzy skarżącą a organami rozstrzygającymi sprawę dotyczył braku rozpatrzenia przez organy okoliczności uzasadniających umorzenie opłaty w części lub w całości w ramach przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją ustalającą tę opłatę. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2404/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) brak jest podstaw do twierdzenia, że (...) umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie opłaty na raty może nastąpić wyłącznie po uprzednim ostatecznym ustaleniu tej opłaty. Odrębne orzekanie w tym przedmiocie następuje bowiem wtedy, gdy okoliczności przemawiające za takim orzekaniem zostaną zgłoszone dopiero po uprzednim ostatecznym ustaleniu opłaty. Jeżeli jednak okoliczności te zostały podniesione już w toku postępowania o ustalenie opłaty, to treść omawianego art. 194 ust. 3 nie stoi na przeszkodzie rozważaniu i orzekaniu o tym w decyzji ustalającej wysokość opłaty, jako kolejny element jej rozstrzygnięcia. Stanowisko to należy w pełni podzielić, jak i przedstawioną na jego poparcie argumentację, przywołaną poniżej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie ma jakichkolwiek uzasadnionych prawnie podstaw do różnicowania wykładni cytowanego przepisu w zależności od fragmentu jego treści. Podniósł, że ustawodawca nie określił w art. 194 ust. 3 ustawy formy działania organu, w jakiej organ miałby dokonywać umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, rozłożenia jej na raty lub odstąpienia od jej ustalenia. W omawianym przepisie zawarte jest odesłanie, ale jedynie do ust. 2 tego przepisu oraz do art. 193 ust. 1 ustawy, w których również nie określono formy działania organu. Forma ta, jako decyzja, wynika dopiero z art. 194 ust. 1 ustawy, dlatego nie ma przeszkód, aby ze względu na systematykę przepisu, formę tę stosować także do orzekania o okolicznościach określonych w art. 194 ust. 3, ale wtedy należy konsekwentnie przyjąć, że o okolicznościach tych można orzekać zarówno w odrębnej decyzji, jak i w decyzji określonej w art. 194 ust. 1, tj. w decyzji o ustaleniu opłaty. Ze względu na brak literalnego odesłania w art. 194 ust. 3 ustawy do odpowiedniego stosowania jego ust. 1 nie można przyjąć, że ust. 1 stosuje się do okoliczności określonych w ust. 3 tylko w zakresie formy orzekania przez organ, a nie stosuje się, jako określenie miejsca umieszczenia dodatkowego rozstrzygnięcia o okolicznościach określonych w ust. 3. Uznanie dopuszczalności stosowania formy decyzji do rozstrzygania o okolicznościach określonych w art. 194 ust. 3 ustawy skutkuje koniecznością uznania dopuszczalności orzekania o tych okolicznościach także w decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 1. Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrębność okoliczności koniecznych do rozważenia przy stosowaniu omawianego art. 194 ust. 3 ustawy nie ma żadnego znaczenia, skoro dokonuje tego ten sam organ i w takiej samej procedurze, tj. procedurze administracyjnej, kończącej się taką samą formą rozstrzygnięcia, tj. decyzją administracyjną. To właśnie odrębność tych okoliczności powoduje, że ich występowanie i rozważenie jest niezależne od tego, czy opłata została już ostatecznie ustalona, czy też jej ustalenie będzie stanowić jeden z elementów rozstrzygnięcia w tej samej decyzji, w której organ rozważy także dopuszczalność zastosowania art. 194 ust. 3 ustawy. Nie ma więc znaczenia dla wyniku oceny dopuszczalności zastosowania art. 194 ust. 3 uprzednie ostateczne ustalenie opłaty, jeżeli po takim ustaleniu opłaty przedmiotem oceny organu są te same okoliczności i ich uwarunkowania, które organ ocenia w kontekście art. 194 ust. 3 przed ostatecznym ustaleniem opłaty. Jeżeli więc okoliczności określone w omawianym art. 194 ust. 3 ustawy zostały podniesione w toku postępowania o wydanie decyzji określonej literalnie w art. 194 ust. 1 ustawy, to brak jest podstaw prawnych do uznania, że nie mogą być przedmiotem orzekania w decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 194 ust. 1. Stwierdzić należy, że przepisy ustawy nie uzależniają rozpatrzenia okoliczności dotyczących zastosowania ulg wobec osób zobowiązanych, od wydania decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Także zasady ekonomiki i szybkości postępowania przemawiają za rozpoznaniem tych kwestii w jednym postępowaniu, tym bardziej że inicjatywy organu nie ogranicza wniosek strony, gdyż ww. przepis ustawy przewiduje w takich sytuacjach działanie organu z urzędu. Uzasadnieniem dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem możliwych do zastosowania w stosunku do osób zobowiązanych ulg, jest również treść przepisów art. 193 ust. 7a, 7b i 8 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami od opłaty, o której mowa w ust. 1, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna (art. 193 ust. 7a); należności z tytułu nieponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 1, podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 193 ust. 7b); w przypadku powstania zaległości z tytułu nieponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 1, za okres dłuższy niż 12 miesięcy starosta przekazuje do biura informacji gospodarczej informację gospodarczą o powstaniu tej zaległości (art. 193 ust. 8). Powyższe przepisy określają sposób działania organu w przypadku opóźnienia w uiszczeniu opłaty, czy też w przypadku powstania zaległości w uiszczeniu opłaty, przewidując określone negatywne konsekwencje wobec osób zobowiązanych. Stwierdzić należy, że niewątpliwie wysokość ustalonej opłaty ma wpływ na zdolność do terminowego zrealizowania powstałego zobowiązania, a w konsekwencji na możliwość uniknięcia opisanych w ww. przepisach negatywnych skutków prawnych powstania zaległości. Konieczne zatem jest rozważenie - w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - wszelkich okoliczności uzasadniających ewentualne zastosowanie wobec osób zobowiązanych dopuszczalnych prawem ulg. Przenosząc powyższe uwagi natury teoretycznej na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie podjęła żadnych działań po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty, tym niemniej treść odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości, że już wówczas domagała się ona zastosowania dopuszczalnych z mocy przepisów prawa ulg w postaci odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłaty lub ich umorzenia. Wskazała na konieczność rozpatrzenia możliwości zastosowania w stosunku do niej zapisów § 7 ust. 1 litery a, i oraz m uchwały Rady Miasta Gdyni, przytaczając okoliczności faktyczne mające uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia opłaty w całości lub w części. Do okoliczności tych zaliczyła swą chorobę i związane z nią koszty zakupu leków, opieki medycznej i specjalnej diety, konieczność spłaty pożyczki z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i z kasy zapomogowo-pożyczkowej, fakt dobrowolnego opłacania alimentów na rzecz córki, a także wysokości kosztów utrzymania w korelacji do wysokości uzyskiwanego dochodu. Skarżąca wobec tego w toku postępowania o ustalenie opłaty złożyła wniosek i podnosiła okoliczności mogące przemawiać za zastosowaniem wobec niej ulg, o których mowa w art. 194 ust. 3 ustawy. Ponieważ w tym przypadku ustawodawca przewidział również działanie organów z urzędu, wniosek skarżącej w tym zakresie nie był niezbędny. Trzeba też zaznaczyć, że organ I instancji wszczynając postępowanie w sprawie ustalenia opłaty nie pouczył skarżącej o możliwości ubiegania się przez nią o przyznanie ulg, co stanowi istotne naruszenie art. 9 k.p.a. W konsekwencji poczynionych rozważań, nie można uznać, aby dokonane ustalenia dotyczące stanu faktycznego były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem pominięto ustalenia dotyczące możliwości ewentualnego zastosowania wobec skarżącej ulg przewidzianych w uchwale. Postanowienia uchwały stwarzają taką możliwość, co jednak wymaga przeanalizowania sytuacji skarżącej przez organy. Jak bowiem wynika z § 7 ust. 1 uchwały, w uzasadnionych przypadkach, gdy ponoszenie opłaty zagraża egzystencji rodzica, można umorzyć w całości lub w części opłatę, łącznie z odsetkami, a także opłatę po umorzeniu w części, łącznie z odsetkami, ustaloną zgodnie z § 6 ust. 2, ze względu na wystąpienie jednej z poniższych przesłanek: a) długotrwałą chorobę lub orzeczoną niepełnosprawność rodzica, b) ubezwłasnowolnienie rodzica, c) bezdomność rodzica, d) bezrobocie rodzica, e) pobyt rodzica w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, zakładzie rehabilitacji leczniczej, szpitalu psychiatrycznym, hospicjum, f) ponoszenie przez rodzica odpłatności za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, zakładzie rehabilitacji leczniczej, ośrodku wsparcia, g) ustalenie rodzicowi opłaty za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej, h) samotne wychowywanie przez rodzica innego małoletniego dziecka, i) płacenie przez rodzica dobrowolnych alimentów na dziecko, j) brak własnego źródła dochodu rodzica lub pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym na utrzymaniu innych osób, k) zdarzenie losowe lub klęskę żywiołową, l) powrót dziecka z pieczy zastępczej pod opiekę rodzica, m) inne uzasadnione okoliczności. W postępowaniu w sprawie ustalenia opłat organ ma zatem obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoli na dokonanie oceny, czy sytuacja ekonomiczna, zdrowotna i osobista osoby zobowiązanej przy uwzględnieniu katalogu przypadków określonych w ww. § 7 ust. 1 uchwały (który nie jest katalogiem zamkniętym) umożliwia umorzenie opłaty w całości lub w części. Ustaleń w tym zakresie organy w przedmiotowym postępowaniu nie poczyniły. Nie można zatem przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo, gdyż zaniechały one zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie ustaleń w powyższym zakresie oraz wyjaśnienie, czy rzeczywista sytuacja skarżącej uzasadnia umorzenie opłaty w całości lub w części, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji umorzenie ustalonej opłaty w oparciu o przesłanki fakultatywne określone w § 7 uchwały (po umorzeniu w części na podstawie § 6 ust. 2 uchwały) może nastąpić również w decyzji ustalającej opłatę, a nie wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Natomiast pogląd organu odwoławczego, który twierdził, że niezastosowanie z urzędu przepisów § 7 uchwały przez organ pierwszej instancji nie może skutkować uchyleniem decyzji, której przedmiotem jest ustalenie podstawowej wysokości zobowiązania pieniężnego w oparciu o wysokość dochodów stron, jest błędny i nie znajduje oparcia w wykładni przepisów art. 193 i art. 194 ustawy. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji (wobec treści art. 194 ust. 3 ustawy oraz zapisów uchwały Rady Miasta Gdyni) może zastosować ulgi w ustalonej opłacie zarówno z urzędu jak i na wniosek. Nie było zatem przeszkód, aby organ pierwszej instancji z urzędu rozważył również przesłanki umorzenia opłaty zawarte w § 7 uchwały. Natomiast organ odwoławczy, jak już wyżej wyjaśniono, dysponował żądaniem strony (zawartym w odwołaniu) zastosowania ulgi określonej w ww. przepisie uchwały. Ponadto brak jest podstaw, aby na gruncie przepisów dotyczących ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej formułować pogląd o istnieniu obowiązku ustalenia w pierwszej kolejności podstawowej wysokości zobowiązania pieniężnego z tytułu tej opłaty i rozstrzygania następnie, w odrębnym postępowaniu, o możliwości zastosowania ulg w ustalonej opłacie. Opowiedzieć się należy za takim sposobem rozstrzygania w tym przedmiocie, który prowadzić powinien do ukształtowania w sposób wyczerpujący i całościowy zakresu odpowiedzialności osób zobowiązanych do poniesienia opłaty. Decyzja w tym przedmiocie powinna stanowić o ustaleniu opłaty, która będzie wynikiem zastosowania przez organ wszystkich przewidzianych ustawą i prawem lokalnym mechanizmów mających wpływ na ostateczną wysokość opłaty, tak aby odzwierciedlała ona rzeczywiste możliwości osób zobowiązanych. W ocenie Sądu zakres ustaleń koniecznych do wyjaśnienia powyższych kwestii nie uzasadniał przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a jednocześnie stwierdzić należy, że dokonanie tychże ustaleń jedynie przez organ odwoławczy stanowiłby naruszenie, określonej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uniemożliwiałoby to bowiem stronom odniesienie się do poczynionych ustaleń w administracyjnym toku instancji. Uzasadnione było zatem zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że odpowiedzialność solidarna w opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej polega na tym, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od obojga rodziców łącznie, od jednego z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z rodziców zwalnia pozostałego rodzica; rodzice pozostają zobowiązani aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela (art. 366 Kodeksu cywilnego). Tak uregulowana konstrukcja zobowiązania solidarnego uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości, a więc również w zakresie, w jakim dotyczyła ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do ojca dziecka, J. Ż. Ustalenie opłaty dla jednego z odpowiedzialnych solidarnie rodziców w określonej wysokości ma bowiem bezpośredni wpływ na zakres odpowiedzialności drugiego z rodziców. Podsumowując, organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i wskazania. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.