III SA/Gd 334/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy [...] z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [...] z dnia 7 kwietnia 2004 nr [...] w przedmiocie zachowania prawa do osobnej kwatery stałej oraz w przedmiocie nakazu opuszczenia zajmowanej kwatery stałej 1. uchyla obie zaskarżone decyzje; 2. określa, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy [...] na rzecz skarżącego 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w dniu 5 kwietnia 2004 r., na podstawie art. 13 ust. 4 i 5 pkt 2 i art. 24 ust. l pkt 2 w związku z art. 87 ust. l ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj: Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) oraz art. 138 § l k.p.a., wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie nie zachowania przez Bernarda D. prawa do osobnej kwatery stałej. Następnie organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 7 kwietnia 2004 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji nakazującą Bernardowi D. z rodziną opuszczenie zajmowanej kwatery. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że Bernard D. otrzymał pomoc finansowa w formie zaliczkowej na budowę domu jednorodzinnego w C., w kwocie l 317376 zł. (przed denominacją). W grudniu 1992 r. zwrócił świadczenie w przyznanej wysokości na konto Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego w G.. W piśmie z dnia 19 listopada 1995 r. Szef WRZKB w G. poinformował Bernarda D., iż odsyła zwróconą pomoc jako zwrot niezasadny. W 1994 r. wyżej wymieniony uzyskał przydział osobnej kwatery stałej nr [...] przy Os. [...] w S.. Z zawodowej służby wojskowej został zwolniony w dniu 16 stycznia 1989 r. Dyrektor OTM WAM po rozpatrzeniu wniosku Bernard D. w dniu 21 stycznia 2004 r. orzekł, iż nie zachował on prawa do kwatery stałej. Jako uzasadnienie organ wskazał na fakt skorzystania przez stronę z pomocy finansowej na budowę domu. Tego samego dnia organ wydał inną decyzję nakazującą Bernardowi D. opuszczenie ww. kwatery. W uzasadnieniu swoich decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. l ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych pomoc finansowa przyznana zarówno w formie zaliczkowej jak i bezzwrotnej, na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, jest ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, o którym mowa wart. 24 ust. l pkt 2 ustawy. Tym samym po przez przyznanie w formie zaliczkowej pomocy finansowej Bernardowi D. zostało zrealizowane jego uprawnienie do kwatery. W związku z tym ma obowiązek opuścić zajmowaną kwaterę. Dokonanie przez stronę zwrotu przyznanego świadczenia nie może skutkować przywróceniem prawa do kwatery, bowiem nie udokumentował on faktu odstąpienia od budowy. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 4 zarządzenia MON Nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. W sprawie właściwości organów zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Roz. MON z 1984 r.) zwrot pomocy finansowej mógł nastąpić tylko z jednoczesnym odstąpieniem od budowy. Dlatego organ prawidłowo uznał zwrot jako świadczenie nienależne. Bernard D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucił decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ich wydania oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego po przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie zamieszczenie normatywnej treści uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zwracając pomoc zaliczkową odstąpił jednocześnie od realizacji inwestycji budowlanej, ze względu na progresywnie postępującą inflacje. Jego zdaniem w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, przysługuje prawo do kwatery pod warunkiem nabycia uprawnień do emerytury. Organ bezzasadnie utożsamia pomoc finansową w formie zaliczkowej z realizacją prawa do kwatery. Skarżący twierdzi, że decyzja nakazująca opuszczenie spornej kwatery me ma podstaw do czasu uprawomocnienia się decyzji o nie zachowaniu prawa do kwatery stałej. Ponadto skarżący przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2000 r. I SA 494/99 które stwierdza, że "artykuł 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie odnosi się do sytuacji, w której żołnierz zawodowy otrzymał i nie wykorzystał otrzymanej na podstawie przepisów dotychczasowych pomocy finansowej, zwracając tę pomoc przed dniem wejścia w życie ustawy z 1995 r. zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej"(baza Lex nr 55047). Tezę tą należy odnieść również do art. 41 ust. 2 wskazanej ustawy. Poza tym jak wskazuje wyrok NSA z dnia 4 lutego 1999 r. I SA 1613/98 (baza Lex nr 46577) otrzymanie pomocy finansowej przez skarżącego nie może być uznane za realizację prawa do kwatery, bowiem przydział kwatery otrzymał w 1994 r., po upływie 6 lat od daty przyznania pomocy finansowej. Powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia RM z dnia 7 marca 1984 r. W sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej jest również niezasadne, ponieważ przekracza ono zakres delegacji ustawowej w części dotyczącej zwrotu uzyskanej pomocy (zobacz uchwała SN z dnia 31 stycznia 1996 r. III CZP 3/96, publikowana w OSNC 1996 r. nr 5, poz. 66). Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności koniecznych do rozpatrzenia sprawy, a jedynie w sposób wybiórczy powołał okoliczności i przepisy, by pozbawić go uprawnienia do kwatery. Niezgodne z art. 107 § 3 k.p.a. jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji. Organ II instancji powielił argumentację organu niższej instancji nie odnosząc się w ogóle do argumentacji zawartej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podzielić zarzuty skarżącego, co do nie spełnienia przez organ I instancji wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących uzasadnienia decyzji. Lakoniczność sformułowań oraz brak uzasadnienia faktycznego powoduje, że trudno jest ją oceniać. Wadę tę pogłębia okoliczność, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny. Zarówno organ jaki i strona powołują się na fakty które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Np. brak jest decyzji o przyznaniu pomocy finansowanej w 1988 r., czy informacji o odesłaniu zwróconej pomocy, o których mowa w decyzjach. Ma to o tyle znaczenie, że przepisy w dacie orzekania określały, że pomoc finansowa jest uznawana za ekwiwalent pieniężny, gdy była zaliczkowa i bezzwrotna. Podobnie nie ma żadnych dokumentów czy ustaleń odnośnie odstąpienia przez skarżącego od budowy domu. Organ przyjmuje, że nie zostało to udokumentowane. Z kolei skarżący w odwołaniu twierdzi, że odstąpił od budowy a następnie zwrócił pomoc finansową. Organ odwoławczy również przy orzekaniu bazował na niepełnym materiale dowodowym, mimo że próbował szerzej i wnikliwiej swoją decyzję uzasadnić. Organ II instancji powołuje się na pismo skarżącego z 28 lutego 1996 r., w którym oświadcza, że budowa domu jest kontynuowana. W aktach sprawy brak jest takiego pisma. Już takie braki w postępowaniu dowodowym organów wskazują, że naruszono art. 7 i 77 k.p.a. oraz stanowią podstawę do uchylenia orzeczeń. Decyzje organów w sprawie prawa do osobnej kwatery stałej są wydawane w zawiązku z pomocą finansową otrzymaną przez skarżącego w 1988 r. Trzeba mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. to organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ odwoławczy w zaskarżonych decyzjach nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma postępowanie związane z uprawnieniami Bernarda D. do osobnej kwatery stałej. Przechodząc do argumentacji prawnej zawartej w decyzjach I i II instancji to art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z daty orzekania stanowił, że prawo do kwatery realizuje się na wniosek osoby uprawnionej przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Z kolei art. 87 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa wart. 24 ust. l pkt. 2. Zatem zgodnie z tymi regulacjami, osobie która otrzymała ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, nie przydziela się kwatery stałej. Z dniem l lipca 2004 r., na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), weszła w życie zmiana przedmiotowej ustawy. W nowym brzmieniu art. 87 ust. 1 stanowił, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje osobom, które otrzymały pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. Chociaż nowela wprowadziła i posługuje się pojęciem odprawy mieszkaniowej dotyczy tej samej kwestii osób które skorzystały z pomocy finansowej przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Przepis art. 87 ust. 1 w dniu orzekania zakładał, że aby pomoc finansowa mogła być równoważna ekwiwalentowi pieniężnemu musiała być zaliczkowa i bezzwrotna. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w decyzji, że wystarczyło, aby pomoc finansowa była udzielona tylko w formie zaliczkowej. Taka wykładnia jest uprawniona dopiero od 1 lipca 2004 r., gdy ustawodawca zamienił w przedmiotowym przepisie spójnik "i" na "lub" i nie mogła mieć zastosowania w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Na tle tych regulacji i niepełnego materiału dowodowego trudno jednoznacznie ocenić czy w dacie orzekania pomoc finansowa została przyznana skarżącemu w formie zaliczkowej i bezzwrotnej. Sąd skłania się do stanowiska, że była to pomoc jedynie zaliczkowa. Zatem taka pomoc nie mogła być uznana za ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery (zobacz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2001 r. I SA 324/00, baza Lex nr 55045). Nie ma tutaj znaczenia okoliczność, że pomoc finansowa została zwrócona przez skarżącego. Przepis mówi o samym udzieleniu tej pomocy, z której prawdopodobnie korzystał. Jeżeli otrzymanej przez skarżącego pomocy finansowej nie można było traktować jako ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 2 to również nie można było pozbawiać go prawa do kwatery stałej. Również decyzja o zwolnieniu osobnej kwatery stałej z dnia 21 stycznia 2004 r. wydana przez organ I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego nie mogą być uznane za prawidłowe. W dacie wydania decyzji I instancji toczyło się postępowanie z wniosku Bernarda D. w sprawie zachowania uprawnień do osobnej kwatery stałej. W tym samym dniu organ orzekł o nie zachowaniu przez niego prawa do osobnej kwatery stałej i nakazał opuścić kwaterę stałą. W kodeksie postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie i wydanie decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie, mamy ustalone zasady o fundamentalnym znaczeniu. Do nich należą min. zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasada trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). W myśl art. 16 k.p.a. decyzja ostateczna to taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Dopiero wydanie decyzji, od której nie można wnieść odwołania ostatecznie załatwia sprawę administracyjną. Przedmiotem postępowania w sprawie prawa do kwatery stałej było ustalenie czy skarżący zachował takie prawo. Organ wydając decyzję o opuszczeniu kwatery nie uwzględnił faktu, że decyzja o nie zachowaniu prawa do kwatery nie była ostateczna. Wprawdzie przepisy regulują te dwa postępowania oddzielnie i nie jest wprost powiedziane, że postępowanie w sprawie przekazania lokalu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (art. 41 i nast. wskazanej ustawy) jest zależne od postępowania w sprawie zachowania uprawnień do kwatery ( art. 23 ustawy). Dodatkowo art. 41 w ust. 1 przewiduje dwie zbliżone przesłanki zobowiązujące wskazane osoby do przekazania kwatery do dyspozycji Agencji. W pierwszym przypadku jest to otrzymanie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, a w drugim otrzymanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, udzielonej na podstawie dotychczasowych przepisów. Jednak zdaniem Sądu nie można tych postępowań traktować w sposób niezależny. Przedmiotem postępowania w sprawie zachowanie uprawnień do kwatery były rozważania dotyczące otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe udzielonej na podstawie dotychczasowych przepisów. Gdyby toczyło się tylko postępowanie o przekazanie kwatery wyżej wskazane zagadnienia musiałyby być rozważone właśnie w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc Sąd uznaje za niedopuszczalne postępowanie organów, które nakazują opuścić kwaterę przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy uprawnień do kwatery. W danej sprawie postępowanie w sprawie uprawnień do kwatery zostało wszczęte wcześniej z wniosku skarżącego. Takie postępowanie organów może prowadzi do sprzecznych rozstrzygnięć. Z jednej strony organ nakazuje skarżącemu opuszczenie kwatery z drugiej nie wiadomo czy ma on uprawnienia do kwatery, którą zajmuje. Sąd zwraca uwagę organowi rozpatrującemu powtórnie daną sprawę, że winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie, który jednoznacznie pozwoli rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Jednocześnie w przypadku odwołania organ II instancji winien ustosunkować się do zarzutów strony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie 145 § l pkt l lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono, iż decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane. Zwrot koszów na rzecz skarżącego został orzeczony na podstawie art. 200 powyższej ustawy .