III SA/Gd 336/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 25 maja 2016 r. Wójt Gminy K. przyznał H. M. świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko tj. K. i W. M., na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia 12 grudnia 2016 r. organ zmienił swoją decyzję w ten sposób, że uchylił przyznane nią prawo do świadczenia wychowawczego w części dotyczącej przyznania świadczenia na K. M. od dnia 1 grudnia 2016 r. (pkt 1 sentencji decyzji) oraz orzekł, że decyzja z dnia 25 maja 2016 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia na drugie dziecko pozostaje bez zmian (pkt 2). Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), art. 2 pkt 20, art. 5, art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 2, art. 18 ust. 2 i 6 oraz art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2016, poz. 195 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. 2016, poz. 214 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 8 grudnia 2016 r. H. M. złożyła w Biurze Polityki Społecznej w K. oświadczenie jej męża, M. M., o wysokości osiągniętego dochodu za drugi miesiąc od rozpoczęcia pracy tj. za listopad 2016 r. Przepis art. 2 pkt 20 c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowi zaś, że podjęcie zatrudnienia jest uzyskaniem dochodu. Zatem po doliczeniu dochodu strony za listopad 2016 r. tj. za drugi miesiąc zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy, nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego 800 zł określonego w art. 5 ust. 3 cyt. ustawy. Ponieważ art. 18 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym dniu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, zdaniem organu świadczenie wychowawczego na pierwsze dziecko może przysługiwać wnioskodawczyni tylko do dnia 30 listopada 2016 r. W złożonym odwołaniu H. M. zakwestionowała dopuszczalność uchylenia przez organ prawa do świadczenia na pierwsze dziecko począwszy od grudnia 2016 r. W ocenie odwołującej się skoro pierwszy dochód został osiągnięty przez jej męża w listopadzie 2016 r. to zgodnie ze wskazanym przez organ przepisem uchylenie prawa do świadczenia mogłoby nastąpić dopiero od stycznia 2017 r. Jednakże w związku z tym, że umowa o pracę zawarta została tylko na okres od 17 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w sprawie w ogóle nie było postaw do uchylenia prawa do świadczenia przyznanego na pierwsze z dzieci. Decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Organ wskazał, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia organ I instancji ustalił pierwotnie, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 652,34 zł, a zatem uprawniał do przyznania świadczenia wychowawczego również na pierwsze dziecko. W trakcie okresu pobierania świadczenia M. M. uzyskał jednak dochód w związku z podjęciem zatrudnienia w spółce A. na podstawie umowy o pracę na czas próbny od dnia 17 października 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., które to zatrudnienie jest kontynuowane na postawie umowy o pracę na czas określony od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. Tak więc w sytuacji, gdy mąż wnioskodawczyni uzyskał w listopadzie dochód w wysokości 2 203, 83 zł z tytułu wynagrodzenia za pracę od 17 października 2016 r. należało tę kwotę – jako dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na który ustalone jest prawo do świadczenia – dodać zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy do dochodu rodziny. Powyższe skutkuje zaś tym, że miesięczny dochód rodziny wzrósł do kwoty 4 813, 17 zł. Zatem na osobę w rodzinie wyniósł 1 203, 29 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uchylił od 1 grudnia 2016 r. decyzję z dnia 25 maja 2016 r. w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Kolegium stwierdziło, że okoliczności wskazane w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ z treści art. 18 ust. 6 cyt. ustawy i okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że pierwszym miesiącem od którego świadczenie na pierwsze dziecko nie mogło już przysługiwać wnioskodawczyni jest grudzień 2016 r. H. M. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 1, 2, 19, 20, art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę rzeczywistego momentu osiągnięcia dochodu przez jej męża, co ma istotny wpływ na ustalenie właściwego momentu utraty prawa do świadczenia wychowawczego. W art. 18 ust. 6 cyt. ustawy ustawodawca rozróżnił bowiem pojęcia uzyskania dochodu i osiągnięcia dochodu. Skarżąca wskazała, że pierwszy dochód z tytułu umowy o pracę na czas próbny z dnia 17 października 2016 r. mąż skarżącej uzyskał tym samym w listopadzie 2016 r. Natomiast pierwszy dochód z umowy o pracę na czas określony zawartej 1 stycznia 2017 r. - w dniu 7 lutego 2017 r. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z decyzją Kolegium w części nieuznania uzyskania i utraty dochodu z tytułu zatrudnienia męża w poszczególnych okresach i potraktowania kolejnych umów o pracę jako ciągłości zatrudnienia. Umowa zawarta w dniu 17 października 2016 r. zakończyła się z dniem 31 grudnia 2016 r., zaś umowa zawarta w dniu 1 stycznia 2017 r. dotyczy okresu do dnia 31 marca 2017 r. W ocenie skarżącej, nie tylko świadectwo pracy, ale również sama umowa zawarta na czas określony jest dokumentem potwierdzającym utratę dochodu, gdyż jest w niej wskazana data zakończenia stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych przez skarżącą zarzutów. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. sąd zawiesił postępowanie na postawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że jego wynik zależy od udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące zgodności art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z Konstytucją RP, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o świadczenia. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019 r. III SA/Gd 336/17 podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust.1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu, jakim jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzi do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa. W orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy ma charakter konstytutywny, w związku z tym co do zasady może wywoływać jedynie skutki ex nunc od chwili jej wydania na przyszłość i ukształtować w ten sposób na przyszłość nowy zakres uprawnień strony. W orzecznictwie zajęto stanowisko, że uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 maja 2018 r. sygn. II SA/Go 234/18). W decyzji wydanej w dniu 12 grudnia 2016 r. organ uchylił prawo do świadczenia wychowawczego z dniem 1 grudnia 2016 r. Uchylenie decyzji z mocą częściowo wsteczną nie jest prawidłowe. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy przewiduje uchylenia lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi w sytuacjach gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego oraz w sytuacji gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze. Instytucja świadczenia nienależnego została unormowana w art. 25 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym obecnie za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: 1) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania; 1a) świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a; 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; 4) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego; 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W dacie wydawania przez organ decyzji obowiązywał stan prawny, w którym przepis art. 27 ust. 2 ustawy przewidywał uchylenia lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi w sytuacjach gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego oraz w sytuacji gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze. Okoliczność zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia jest okolicznością powodujących ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zatem w sytuacji gdy zmiana taka zaistnieje a osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania, mamy jednocześnie do czynienia z sytuacją, w której świadczenie należy ocenić jako nienależne. Jedynie w takiej sytuacji można uznać za dopuszczalne orzeczenie o utracie uprawnienia z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie mogła zaistnieć przesłanka wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ nie dokonał jednak w decyzji ustaleń i oceny w tym zakresie. Skarżąca prawidłowo zarzuca w skardze, że organ wadliwie zinterpretował unormowanie art. 18 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Sformułowanie, że świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, należy rozumieć zgodnie z jego treścią, z której wynika, że świadczenie to nie przysługuje dopiero od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Zatem w niniejszej sprawie, gdyby mąż skarżącej osiągnął dochód w listopadzie 2016 r., organ mógłby stwierdzić, że świadczenie nie przysługuje dopiero od stycznia 2017 r. Pierwszym miesiącem po miesiącu osiągnięcia dochodu byłby bowiem grudzień a miesiącem następującym po nim styczeń. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że w sytuacji gdy mąż skarżącej zawarł umowę na czas określony, która ustała, dochodu tego nie powinno wliczać się do dochodu członka rodziny. Skoro bezpośrednio po dacie ustania umowy zawarta została kolejna umowa na okres dalszych trzech miesięcy obowiązująca w dacie wydawania decyzji, dochodu tego niewątpliwie nie można było uznać w dacie orzekania za dochód utracony. W takiej bowiem sytuacji, niezależnie od czasowego charakteru zawartych umów, zachodzi ciągłość uzyskiwania dochodu, wynagrodzenie jest bowiem przez członka rodziny otrzymywane przez cały okres czasu od daty podjęcia zatrudnienia aż do daty wydawania decyzji. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozstrzygając sprawę organ, winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.