III SA/Gd 340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2018 r., którą organ odmówił A. P. przyznania zasiłku celowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. A. P. (zwana dalej także: "stroną" lub "skarżącą") zwróciła się z prośbą o przyznanie zaległej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność za okres od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. Decyzją z dnia 16 października 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 104 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 pkt 1, art. 7, art. 8 ust. 1-4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c/, art. 39 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej jako: "u.p.s."), § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1788), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j.: M. P. z 2015 r., poz. 821), § 1 uchwały nr XLVI/636/14 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 595), uchwały nr XLW635/14 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie przystąpienia Miasta S. do wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych tym programem (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 594) - odmówił A. P. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazując, że z akt sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 7 czerwca 2017 r. została wydana decyzja z dnia 28 czerwca 2017 r. (nr [...]) odmawiająca przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego i decyzja ta w związku z brakiem jej zaskarżenia stała się ostateczna. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 lipca 2017 r. została wydana kolejna odmowna decyzja z dnia 14 sierpnia 2017 r. (nr [...]) z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Decyzje organów obu instancji zostały jednak uchylone przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia 19 lipca 2017 r. strona - decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]) - otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego na miesiąc sierpień 2017 r., natomiast decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]) otrzymała pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności na miesiąc sierpień 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Jednocześnie zaznaczył, że strona od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała wniosków o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, a w związku z tym – stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s. - brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego za ww. okresy. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że w sierpniu 2018 r. złożyła wniosek o zasiłek celowy w związku z uprawomocnieniem się dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18 i III SA/Gd 71/18), w których Sąd wyraził dezaprobatę wyliczeń MOPS w S. powodujących brak możliwości uzyskiwania świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 17 lipca 2018 r. Prezydent Miasta - po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 lipca 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego na opłaty i żywność oraz zasiłku okresowego – orzekł: - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo; - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo; - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie za sierpień 2017 r. zasiłku okresowego w kwocie 242,50 zł. Opisane decyzje z dnia 17 lipca 2018 r. zostały przez stronę odebrane 26 lipca 2018 r. i nie zostały zaskarżone. Decyzje te zapadły z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 71/18) uchylił decyzję SKO w S. z dnia 26 października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na opłaty i żywność, natomiast wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18) uchylił decyzję SKO w S. z dnia 26 października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty i żywność oraz zasiłku okresowego w miesiącu sierpniu 2017 r. (a także w miesiącu czerwcu 2017 r. – wobec uprawomocnienia się decyzji z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego i zasiłku okresowego). Natomiast za pozostały okres przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na opłaty i żywność, którego domaga się strona, brak jest podstaw do jego przyznania, bowiem strona od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała wniosków o przyznanie pomocy finansowej. Zgodnie z art. 102 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, natomiast art. 106 ust. 3 u.p.s. stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. A. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o nakazanie organowi przeprowadzenia prawidłowej procedury wypłaty świadczenia zgodnie z wnioskiem poprzez rozpatrzenie możliwości wypłaty w poszczególnych miesiącach wraz odsetkami od zwłoki, nakazanie organowi wydania decyzji odnośnie wypłat dotyczących poszczególnych miesięcy (V-XII). W uzasadnieniu wskazała, że kierując się treścią wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroków złożyła jeden wniosek z dnia 8 sierpnia 2018 r. o wypłatę pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na opłaty i żywność za okres od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. oraz o wypłatę pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego za okres od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. W dniu 30 października 2018 r. otrzymała trzy pisma: postanowienie (bez nr sprawy) z dnia 16 października 2018 r. oraz dwie odmowne decyzje o nr [...] oraz nr [...], bez żadnego wyjaśnienia powodu otrzymania trzech pism i sposobu podzielenia jej wniosku na trzy oddzielne sprawy, co w jej ocenie stanowi próbę "zaczernienia" sprawy, tak by odwołujący się nie wiedział w jaki sposób i na co ma się odwoływać i co skarżyć. Wskazała, że jeżeli organ twierdzi, iż wypłata świadczenia winna być rozpatrywana w miesięcznych okresach, to organ winien wydać decyzję do konkretnego miesiąca z oddzielnym wyliczeniem lub winien wezwać stronę do uzupełnienia braków poprzez złożenie oddzielnego dla każdego miesiąca wniosku. Wskazała, że nie otrzymała żadnego pouczenia czy wezwania do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oddzielnych wniosków dotyczących poszczególnych miesięcy lub ewentualnie decyzji o odrzuceniu ze względu na nieprawidłową konstrukcję złożonego wniosku z dnia 8.08.2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."). W niniejszej sprawie istotne jest tło faktograficzne poprzedzające złożony przez skarżącą pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. wniosek o przyznanie jej zaległej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność za okres od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. Jak wynika z wyjaśnień organów, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 7 czerwca 2017 r. organ wydał w dniu 28 czerwca 2017 r. decyzję odmawiającą pomocy w formie zasiłku celowego i decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r. organ wydał w dniu 14 sierpnia 2017 r. decyzję odmawiającą skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, jednakże ostatecznie decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 71/18). W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. stwierdził, że definicja z art. 8 ust. 3 u.p.s. wskazuje na to, iż za dochód uznaje nie przychód należny za dany miesiąc, ale przychód z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania, przy czym przychód ten ma być uzyskany, co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony, gdyż pomoc społeczna uzależniona jest od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów nominalnie należnych. Oznacza to, że środki, od których zależy wysokość dochodu, mająca znaczenie dla uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, muszą być dla strony realnie dostępne, dlatego umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości w podatku dochodowym – tak jak to zostało przyjęte w przypadku skarżącej przez organy - nie można uznać za sytuację, o jakiej mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s., czyli za "wypłacenie dochodu", a w konsekwencji uwzględnić w wyliczeniach dotyczących ustalenia dochodu rodziny. W konsekwencji ostatecznymi decyzjami z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...] oraz [...]), po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r., Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo oraz o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – wydaną na ww. wniosek skarżącej z dnia 8 sierpnia 2018 r. - utrzymana natomiast w mocy została decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca skarżącej pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność, a powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie, że skarżąca od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała do organu wniosków o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, a zatem – stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s. – brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego za ww. okresy. Stosownie do brzmienia przywołanego w decyzjach art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (...). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 106 ust. 3 u.p.s. odnosi się jedynie do świadczeń, których naturą jest periodyczność, przyznawanych, a następnie wypłacanych, w wymiarze miesięcznym. Ustawodawca posłużył się w nim zwrotem "miesiąc kalendarzowy". Sformułowanie to jednoznacznie wyznacza okres, za który przysługuje świadczenie pieniężne, a zatem zwrot ten odnosi się do wszystkich świadczeń pieniężnych przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jednakże w praktyce ma zastosowanie do świadczeń okresowych, a nie do zasiłków celowych, ukierunkowanych na zaspokojenie określonej potrzeby występującej w danym momencie (zob. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor Sp. z o.o., Wrocław 2013, s. 746; por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 831/07, LEX nr 500787). Mając powyższe na uwadze, powołany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2018 r. w zakresie odnoszącym się do przyznania jej wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłaty i żywność, co – jak wynika z uzasadnienia decyzji – legło u podstaw ich wydania w zakresie dotyczącym podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wnioskowanego świadczenia za okres od września do grudnia 2017 r. Ponieważ jednak wniosek strony dotyczył przyznania pomocy celowej za okres od czerwca do grudnia 2017 r., dokonując kontroli zaskarżonych decyzji pod tym kątem, należy stwierdzić, że jakkolwiek znajduje uzasadnienie stanowisko organów w kwestii odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w miesiącu czerwcu oraz sierpniu 2017 r. (kwestia pomocy celowej w tym zakresie została przez organy rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami: z dnia 28 czerwca 2017 r. o nr [...] oraz z dnia 17 lipca 2018 r. o nr [...] oraz nr [...] i w konsekwencji w tym zakresie odmówiono wszczęcia postępowania), to jednak brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w kwestii odmowy wnioskowanej przez stronę pomocy celowej w miesiącu lipcu 2017 r., tym bardziej, że skarżąca w tym właśnie miesiącu złożyła wniosek o przyznanie pomocy (wniosek z dnia 19 lipca 2017 r.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 106 ust. 3 w zw. z art. 39 u.p.s.) oraz procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku; w szczególności organy dokonają całościowego rozpoznania wniosku strony w oparciu o prawidłową podstawę prawną, dokonując w pierwszej kolejności oceny zasadności udzielenia wnioskowanej przez stronę pomocy celowej w poszczególnych miesiącach, a w następnej dokonując oceny rozmiaru ewentualnego jej przyznania, i przedstawią motywy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia wydanych decyzji. Dokonując ponownego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy celowej organy zobowiązane będą również do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w kwestii ustalenia dochodu rodziny skarżącej, zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 71/18).