III SA/Gd 341/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2018 r., którą organ odmówił A. P. przyznania zasiłku okresowego od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. A. P. (zwana dalej także: "stroną" lub "skarżącą") zwróciła się z prośbą o przyznanie zaległej pomocy finansowej formie zasiłku okresowego za okres od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. W konsekwencji decyzją z dnia 16 października 2018 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 pkt 1, art. 7 pkt 1, 4, 8, art. 8 ust. 1-4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. b/, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2, ust. 4, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 110 ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej jako: "u.p.s."), § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) -odmówił A. P. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego za okres od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. Organ przywołał treść art. 38 ust. 1 pkt 2 u.p.s. wskazując, że z akt sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 7 czerwca 2017 r. została wydana decyzja z dnia 28 czerwca 2017 r. (nr [...]) odmawiająca przyznania stronie pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego i decyzja ta w związku z brakiem jej zaskarżenia stała się ostateczna. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 lipca 2017 r. została wydana kolejna odmowna decyzja z dnia 14 sierpnia 2017 r. (nr [...]) z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Decyzje organów obu instancji zostały jednak uchylone przez sąd administracyjny. W tej sytuacji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 lipca 2017 r. strona - decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]) - otrzymała pomoc w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Jednocześnie organ zaznaczył, że strona od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała wniosków o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, a w związku z tym – stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s. - brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego za ww. okresy. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że w sierpniu 2018 r. złożyła wniosek o zasiłek okresowy w związku z uprawomocnieniem się dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18 i III SA/Gd 71/18), w których Sąd wyraził dezaprobatę wyliczeń MOPS w S. powodujących brak możliwości uzyskiwania świadczeń. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 17 lipca 2018 r. Prezydent Miasta - po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 19 lipca 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego na opłaty i żywność oraz zasiłku okresowego – orzekł: - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo; - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za miesiąc sierpień 2017 r. w kwocie 200 zł jednorazowo; - decyzją (nr [...]) o przyznaniu stronie za sierpień 2017 r. zasiłku okresowego w kwocie 242,50 zł. Opisane decyzje z dnia 17 lipca 2018 r. zostały przez stronę odebrane 26 lipca 2018 r. i nie zostały zaskarżone. Decyzje te zapadły z uwzględnieniem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 71/18) uchylił decyzję SKO w S. z dnia 26 października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na opłaty i żywność, natomiast wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18) uchylił decyzję SKO w S. z dnia 26 października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty i żywność oraz zasiłku okresowego w miesiącu sierpniu 2017 r. (a także w miesiącu czerwcu 2017 r. – wobec uprawomocnienia się decyzji z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego i zasiłku okresowego). Natomiast za pozostały okres przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego, którego domaga się strona, brak jest podstaw do jego przyznania, bowiem strona od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała wniosków o przyznanie pomocy finansowej. Zgodnie z art. 102 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, natomiast art. 106 ust. 3 u.p.s. stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. A. P. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o nakazanie organowi przeprowadzenia prawidłowej procedury wypłaty świadczenia zgodnie z wnioskiem poprzez rozpatrzenie możliwości wypłaty w poszczególnych miesiącach wraz odsetkami od zwłoki, nakazanie organowi wydania decyzji odnośnie wypłat dotyczących poszczególnych miesięcy (V-XII). W uzasadnieniu wskazała, że kierując się treścią wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroków złożyła jeden wniosek z dnia 8 sierpnia 2018 r. o wypłatę pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego na opłaty i żywność za okres od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. oraz o wypłatę pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego za okres od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. Zwróciła uwagę, że dniu 30 października 2018 r. otrzymała trzy pisma: postanowienie (bez nr sprawy) z dnia 16 października 2018 r. oraz dwie odmowne decyzje o nr [...] oraz nr [...], bez żadnego wyjaśnienia powodu otrzymania trzech pism i sposobu podzielenia jej wniosku na trzy oddzielne sprawy, co w jej ocenie stanowi próbę "zaczernienia" sprawy, tak by odwołujący się nie wiedział w jaki sposób i na co ma się odwoływać i co skarżyć. Wskazała, że jeżeli organ twierdzi, iż wypłata świadczenia winna być rozpatrywana w miesięcznych okresach, to organ winien wydać decyzję do konkretnego miesiąca z oddzielnym wyliczeniem lub winien wezwać stronę do uzupełnienia braków poprzez złożenie oddzielnego dla każdego miesiąca wniosku. Wskazała, że nie otrzymała żadnego pouczenia czy wezwania do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oddzielnych wniosków dotyczących poszczególnych miesięcy lub ewentualnie decyzji o odrzuceniu ze względu na nieprawidłową konstrukcję złożonego wniosku z dnia 8.08.2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."). W niniejszej sprawie istotne jest tło faktograficzne poprzedzające złożony przez skarżącą pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. wniosek o przyznanie jej zaległej pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego za okres od czerwca 2017 r. do grudnia 2017 r. Jak wynika z wyjaśnień organów, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 7 czerwca 2017 r. organ wydał w dniu 28 czerwca 2017 r. decyzję odmawiającą skarżącej pomocy w formie zasiłku okresowego i decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r. organ wydał w dniu 14 sierpnia 2017 r. decyzję odmawiającą skarżącej przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, jednakże ostatecznie decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18). W uzasadnieniu wyroku Sąd m.in. stwierdził, że definicja z art. 8 ust. 3 u.p.s. wskazuje na to, iż za dochód uznaje nie przychód należny za dany miesiąc, ale przychód z miesiąca, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania, przy czym przychód ten ma być uzyskany, co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony, gdyż pomoc społeczna uzależniona jest od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów nominalnie należnych. Oznacza to, że środki, od których zależy wysokość dochodu, mająca znaczenie dla uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, muszą być dla strony realnie dostępne, dlatego umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości w podatku dochodowym – tak jak to zostało przyjęte w przypadku skarżącej przez organy - nie można uznać za sytuację, o jakiej mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s., czyli za "wypłacenie dochodu", a w konsekwencji uwzględnić w wyliczeniach dotyczących ustalenia dochodu rodziny. W konsekwencji ostateczna decyzją z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]), po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r., Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu skarżącej od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 242,50 zł miesięcznie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją – wydaną na ww. wniosek skarżącej z dnia 8 sierpnia 2018 r. - utrzymana natomiast w mocy została decyzja Prezydenta Miasta odmawiająca skarżącej pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego a powodem odmowy przyznania tego świadczenia przez organy było stwierdzenie, że skarżąca od miesiąca września 2017 r. do grudnia 2017 r. nie składała wniosków o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, a zatem – stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s. – brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego za ww. okresy. Stosownie do brzmienia przywołanego w decyzjach art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (...). Przede wszystkim zauważyć należy, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż skarżąca złożyła do organu wniosek w dniu 19 lipca 2017 r., a zatem – zgodnie z powołanym art. 106 ust. 3 u.p.s. – prawo do uzyskania wnioskowanego świadczenia mogło przysługiwać skarżącej za miesiąc lipiec 2017 r. W przekazanych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek decyzji (czy też informacji) wskazującej na rozpoznanie przez organy za wskazany okres ww. wniosku skarżącej z dnia 19 lipca 2017 r. Brak jest też jakichkolwiek informacji dotyczących ewentualnej konieczności uzupełnienia tego wniosku o "wymaganą dokumentację", o której mowa w art. 106 ust. 3 u.p.s. W tej sytuacji koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organy i w zależności od poczynionych ustaleń dokonanie w tym zakresie rozpoznania tego wniosku zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 72/18). Odnosząc się natomiast do stanowiska organów odnośnie odmowy udzielenia skarżącej wnioskowanej pomocy za okres od września do grudnia 2017 r. w oparciu o treść art. 106 ust. 3 u.p.s., należy wskazać, że – jakkolwiek zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej – to z powołanego przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s. nie wynika wymóg przyznawania i wypłaty świadczeń z pomocy społecznej "na okres miesiąca kalendarzowego", tylko "za okres miesiąca kalendarzowego", co oznacza, że nie jest istotne, w którym dniu danego miesiąca taki wniosek zostanie sporządzony, tj. w sposób formalny wpłynie do organu, gdyż kluczową rolę odgrywa dzień jego wniesienia (wpłynięcia) do organu administracji i to on będzie wyznaczał okres, za który świadczenie będzie wnioskodawcy przysługiwało. Jeżeli będzie to – tak jak w tym przypadku – świadczenie, którego naturą jest periodyczność, to przyznane (a następnie wypłacone) ma ono zostać w wymiarze miesięcznym czyli właśnie "za okres miesiąca kalendarzowego" (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gaskor Sp. z o.o., Wrocław 2013, s. 746). W świetle powyższych wyjaśnień należy przyjąć, że organy obu instancji dokonując rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego za okres wrzesień – grudzień 2017 r. dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest rzadkością w praktyce działania organów pomocy społecznej sytuacja, w której udzielanie świadczeń, a w szczególności świadczeń o charakterze okresowym, następuje na dłuższy czas (np. kilku następujących po sobie miesięcy), bez konieczności składania przez osobę wnioskującą o pomoc comiesięcznie odrębnego wniosku o przyznanie danego świadczenia (np. zasiłku okresowego). W okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności wobec wydania przez tut. Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 72/18 i zaprezentowanej w nim oceny prawnej, zasadnym wydaje się być konieczność rozważenia przez organy – w oparciu o reguły wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz wykładnię art. 8 ust. 3 i ust. 11 u.p.s., wskazaną w ww. wyroku – możliwości udzielenia skarżącej wnioskowanej pomocy w formie zasiłku okresowego za wskazany przez nią okres: wrzesień-grudzień 2017 r. Przepisy ustawy – wbrew dokonanej przez organy wykładni art. 106 ust. 3 u.p.s. – nie zabraniają udzielania pomocy na dłuższy, aniżeli jeden miesiąc, okres, zaś skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z niezgodnych z prawem działań organów, w tym wypadku nieprawidłowego ustalenia przez organy wysokości dochodu rodziny skarżącej, skutkującego odmową przyznania skarżącej zasiłku okresowego w oparciu o wniosek złożony w dniu 19 lipca 2017 r. Podkreślić należy, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, natomiast w myśl art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie do art. 38 ust. 1 ab initio u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 2018 r. (nr [...]) wydanej po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 lipca 2017 r., skarżącej został przyznany zasiłek okresowy z powodu bezrobocia. Skoro organ – rozpoznając ponownie, po wydaniu ww. wyroku przez tut. Sąd, wniosek z lipca 2017 r. – dostrzegł konieczność wsparcia skarżącej w jej trudnej sytuacji spowodowanej bezrobociem i udzielił jej pomocy z tego powodu w sierpniu 2017 r., to – w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy - winien także przedmiotem rozpoznania uczynić wskazany przez skarżącą okres i – po analizie comiesięcznej sytuacji życiowej skarżącej w tym okresie – dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego w tym okresie oceniając zasadność, a następnie rozmiar przyznania skarżącej pomocy z tego tytułu. Mając powyższe na uwadze, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.