III SA/Gd 341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło J. N. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4 czerwca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta odmówił J. N. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką H. R. Pismem z dnia 28 października 2020 r. J. N. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej powyżej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana na jego adres zameldowania, jednak w tym czasie zamieszkiwał pod innym adresem, zaś odbiór przesyłki pokwitowała jego 80-letnia matka, która ze względu na zaniki pamięci, nie poinformowała skarżącego o przesyłce. Wyjaśnił nadto, że w tym czasie spotkały go problemy osobiste, w związku z czym był skupiony na rozwiązaniu tych problemów, a nadto na opiece nad matką, zaś sprawa umknęła jego pamięci. W piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że o dostarczeniu decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się od pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na 3-7 dni przed dniem złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Kolegium wyjaśniło, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera w miejscu wyznaczonym podpisu osoby, która je odebrała. Wobec jednak twierdzenia skarżącego, że odbiór decyzji został pokwitowany przez jego matkę Kolegium uznało, że doszło do doręczenia zastępczego w trybie art. 43 k.p.a. Zdaniem Kolegium wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, jak bowiem sam skarżący wskazał w uzasadnieniu wniosku sprawa umknęła jego pamięci. Na powyższe nie wpływa fakt, że decyzję odebrała matka skarżącego, która zmaga się z zanikiem pamięci. Stronie okoliczność choroby matki jest znana, a mimo to wskazuje jako adres do doręczeń ten, w którym przebywa właśnie matka, która potwierdza następnie przychodzącą do strony korespondencję. W interesie strony leżało zabezpieczenie odbioru adresowanej korespondencji - poprzez wskazanie innego adresu do doręczeń, czy też zapewnienie systematycznej i częstej kontroli przychodzącej korespondencji, w stopniu pozwalającym na zminimalizowanie zagrożenia związanego z odebraniem adresowanej do niego przesyłki przez osobę z zanikiem pamięci. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium wykluczają uznanie, że uchybienie terminu do złożenie odwołania nastąpiło bez winy strony. Strona nie dochowała bowiem należytej staranności przy zapewnieniu odbierania kierowanej do siebie korespondencji. Skupienie się na sprawach osobistych i materialnych nie ma wpływu na dokonaną ocenę, nie są to bowiem zdarzenia nagłe, czy też uniemożliwiające złożenie odwołania w terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie J. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie opiera się na dowolnych, nielogicznych i sprzecznych ustaleniach, z których wyciągnięto błędny wniosek, że skarżący wyłącznie swoim postępowaniem doprowadził do uchybienia złożenia odwołania, jak też w zakresie ustalenia w sposób prawidłowy i precyzyjny, czy fakt niepodpisania przez jego matkę potwierdzenia przyjęcia korespondencji świadczy, że doręczenie zastępcze było skuteczne, a także skuteczności powzięcia przez skarżącego wiadomości o terminach otrzymania korespondencji i złożenia w terminie zawitym odwołania. Skarżący powołał się życiowe trudności, swój zły stan zdrowia, epidemię koronawirusa oraz postępującą chorobę swej matki i konieczność sprawowania nad nią opieki podnosząc, że okoliczności te miały istotny wpływ na jego postępowanie. Jak stwierdził skarżący, dorosły zastępczy adresat nie podpisał odbioru korespondencji, tym samym przesyłka nie została skutecznie doręczona. Niedopatrzenie nastąpiło z winy pracownika urzędu pocztowego, bez przyczynienia się ze strony skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a."), następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W świetle powołanych przepisów p.p.s.a., sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania spornego aktu lub czynności. W zakres właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wchodzi natomiast orzekanie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji. Żądanie zawarte w skardze, obejmujące wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4 czerwca 2020 r. nie podlegało zatem rozpoznaniu. Sprawa niniejsza została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2021 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 4 czerwca 2020 r., na mocy której odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia opisanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podstawę prawną przedmiotowego orzeczenia stanowił przepis art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie zaś z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Dla przywrócenia terminu konieczne jest zatem kumulatywne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: 1) uchybienie terminowi, 2) złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w zakreślonym terminie, 3) uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi, 4) dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. Stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Podstawowym zatem warunkiem przywrócenia terminu jest uchybienie terminowi, zaś wykazanie w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu wadliwości czynności doręczenia pisma wskazuje na brak uchybienia terminowi, którego bieg uzależniony był od skutecznego doręczenia pisma. Sąd administracyjny dokonujący kontroli postanowienia w sprawie przywrócenia terminu jest zatem uprawniony w granicach tej sprawy do sprawdzenia, czy doręczenie pisma wywołującego bieg uchybionego terminu było skuteczne. Bieg terminu jest bowiem uzależniony od skutecznego doręczenia pisma. Jeśli termin w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, nie może być mowy o jego uchybieniu. Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie początek biegu terminu do wniesienia odwołania określa data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 czerwca 2020 r., w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia skuteczności doręczenia tej decyzji. Decyzja ta była adresowana do skarżącego, jako osoby składającej wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) - została opatrzona datą doręczenia - 22 czerwca 2020 r. Na dowodzie doręczenia brak jest jednak podpisu osoby, która pismo miałaby otrzymać. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje jedynie nieczytelny podpis w miejscu przeznaczonym na pieczęć datownika. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w trybie art. 43 k.p.a. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przyjęcie pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia na piśmie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza o doręczeniu pisma adresatowi ( wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2673/16, LEX nr 2419444). Podjęcie się przez domownika doręczenia adresatowi przesyłki nie musi być potwierdzone na piśmie (postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r. , sygn. akt II GSK 192/07, LEX nr 494066). Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 81/96, LEX nr 28361). Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. Na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru musi istnieć możliwość zidentyfikowania osoby odbierającej pismo jako domownika adresata tego pisma. Domownik powinien więc złożyć czytelny podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawierający imię i nazwisko. Jeśli podpis jest nieczytelny, to obok podpisu powinna znaleźć się adnotacja, że pismo zostało odebrane przez określoną osobę. Tylko spełnienie tych wymogów pozwala na zidentyfikowanie osoby odbierającej pismo i ustalenie, czy odbioru dokonał domownik (wyr. NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2641/15, LEX nr 2328660). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowiska podziela. Należy podkreślić, co jest istotne w rozpoznawanej sprawie, że na druku potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji w miejscu przeznaczonym na podpis odbiorcy brak jest jakiegokolwiek podpisu , natomiast w miejscu przeznaczonym na pieczęć datownika widnieje nieczytelny podpis. Obok tego nieczytelnego podpisu brak też jest adnotacji, że pismo zostało odebrane przez określoną osobę. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wskazuje wprawdzie, że decyzja została prawidłowo przesłana na wskazany przez stronę adres, jednak nie można stwierdzić, że odbiór przesyłki został pokwitowany przez jakąkolwiek osobę wymienioną w art. 43 k.p.a. Organ nie wykazał bowiem, że zostały spełnione przesłanki skutecznego doręczenia z art. 43 k.p.a. Dla przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. do rąk matki skarżącego nie było wystarczające oparcie się na twierdzeniu zawartym w treści wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że odbiór decyzji został pokwitowany przez jego matkę H. R. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu umknęło , że z wyjaśnień skarżącego nadesłanych do SKO w dniu 29 stycznia 2021 r. wynikało , że o dostarczeniu decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się nie od matki, a od pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na krótko przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Twierdzeniom skarżącego o pokwitowaniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji przez jego matkę nie można zatem nadawać znaczenia przesądzającego o dokonaniu prawidłowego doręczenia zastępczego tejże decyzji. Organ nie poddał złożonego przez skarżącego wniosku i twierdzeń w nim zawartych, a także wskazanego powyżej pisma wszechstronnej analizie, a rozstrzygnięcie podjęte zostało bez dokładnego zbadania stanu faktycznego. Zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 k.p.a., organ winien dokonać oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu należy zatem, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podejmować działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla podjęcia rozstrzygnięcia i dokonać oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. W ocenie Sądu z akt przedmiotowej sprawy wynika, że nie dopełniono wymogu prawidłowego udokumentowania czynności doręczenia , polegającego na uzyskaniu potwierdzenia odbioru pisma przez możliwą do zidentyfikowania osobę. W konsekwencji potwierdzenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje na skuteczne doręczenie tej decyzji w trybie zastępczym , określonym w art. 43 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że przesłanki doręczenia powinny być przestrzegane w sposób rygorystyczny, ponieważ tylko takie postępowanie zapewnia stronie gwarancję prawa do udziału w postępowaniu. Tylko wypełnione prawidłowo potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanej decyzji. Brak dokładnego wskazania, komu pozostawiono przesyłkę , czyni doręczenie bezskutecznym. Wobec powyższego nie mamy do czynienia z uchybieniem terminu, ale z sytuacją, w której Kolegium przyjęło za skuteczne doręczenie zastępcze, mimo braku przesłanki do zastosowania tego rodzaju doręczenia. W tej sytuacji bieg terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął się z datą wskazaną na druku doręczenia decyzji – 22 czerwca 2020 r. Twierdzeń skarżącego o powzięciu wiedzy o dostarczeniu decyzji na 3-7 dni przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji skarżącemu. Z treści wniosku o przywrócenie terminu nie wynika ponadto, aby skarżący formułował jakiekolwiek zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest zatem podstaw, aby w sposób zasadny twierdzić, że skarżącemu doręczono decyzję Burmistrza Miasta z dnia 4 czerwca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowując stwierdzić należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji, z uwagi na brak doręczenia stronie tego rozstrzygnięcia, nie rozpoczął w ogóle biegu. Tym samym trudno mówić o uchybieniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a., gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło w istocie do uchybienia terminu. Organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu. W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 , art. 43 i art. 58 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.