III SA/Gd 343/04

Dnia 15 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Asesor WSA Krzysztof Gruszecki NSA Anna Orłowska /spr./ Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2004 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia 10 lutego 2004 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być w całości wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust.1 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 10 lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego dla A. S.. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: A. S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z danych w nim zawartych wynika, iż zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 80,30 m2, a gospodarstwo domowe strony składa się z dwóch osób. Do wniosku dołączył umowę z dnia 2 stycznia 2002 r., na postawie której oddał synowi w najem pomieszczenia o powierzchni 29 m2. Organ I instancji ustalił, że umowa ta została sporządzona z naruszeniem art. 6882 kodeksu cywilnego, wobec czego odmówił mocy dowodowej temu dokumentowi. W konsekwencji Burmistrz Miasta przyjął, że powierzchnia użytkowa zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego przekracza powierzchnię normatywną o ponad 50 % - co w świetle art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzasadniało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż dysponuje lokalem o powierzchni użytkowej. 80,3 m2, podczas gdy w rzeczywistości zajmuje z żoną lokal o powierzchni użytkowej 51,30 m2. Odwołujący wskazał przy tym na umowę najmu lokalu zawartą 2 stycznia 2002 r. z synem J. S., z której wynika, iż syn zajmuje pomieszczenia o powierzchni 29 m2. Organ odwoławczy nie podzielił poglądów odwołującego się, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że w myśl art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Normatywna powierzchnia w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa nie może przekraczać dla 2 osób – 40 m2. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy składa się z dwóch osób, które zajmują lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 80,30 m2, o czym świadczy umowa najmu zawarta z właścicielem mieszkania – G. Ch. w dniu 14 czerwca 2002 r. Aby otrzymać dodatek mieszkaniowy powierzchnia użytkowa lokalu nie może przekraczać powierzchni normatywnej o więcej niż 30%. Zgodnie z wnioskiem udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej mieszkania wnioskodawcy wynosi 79,32% (63,70 m2 : 80,30 m2 = 79,32%), a zatem przekracza 60% udziału przewidzianego ustawą. Powierzchnia normatywna w tym przypadku wynosi 40 m2. Przekroczenie nie może zatem być większe niż 12 m2. W niniejszej sprawie powierzchnia normatywna została jednak przekroczona o 40,30 m2 (80,30 m2 – 40,00 m2 = 40,30 m2), co stanowi 100,75% przekroczenia powierzchni normatywnej. Z powyższego wyliczenia wynika, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został próg określony ustawą o więcej niż 30 %, a ponadto udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%, co z kolei uniemożliwia zastosowanie progu 50 % przekroczenia powierzchni normatywnej. Odnosząc się do umowy najmu (a właściwie podnajmu), na podstawie której wnioskodawca oddał synowi w użytkowanie pomieszczenia o powierzchni 29 m2, organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazana wyżej umowa narusza art.6882 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć. W niniejszej sprawie takiej zgody wynajmującego (właściciela) jest brak. W ocenie organu II instancji, zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zawarcie przez odwołującego umowy podnajmu z synem, który nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, nastąpiło dla pozoru w celu uzyskania przez wnioskodawcę uprawnień do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Na powyższą decyzję A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powołując, co do zasady, argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego, organy administracji nie uwzględniły faktu, iż część lokalu wynajął swojemu synowi, co powoduje, że powierzchnia zajmowanego przez niego lokalu powinna być o tę część pomniejszona. Nadto wyraził wątpliwości co do zarzutu zawarcia umowy z naruszeniem art. 6882 kodeksu cywilnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja dodatku mieszkaniowego uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Jest to szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, s. 61; A. Gola, J. Suchocki: Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, s. 88). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Organy administracji, podejmując decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, zobowiązane były do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 k.p.a.) Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji powyższe zasady naruszyły, przyjmując, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zawarcie przez A. S. umowy podnajmu z synem, który nie zamieszkuje w lokalu zajmowanym przez skarżącego, nastąpiło dla pozoru w celu uzyskania przez niego uprawnień do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Podkreślenia wymaga bowiem pogląd wyrażony w orzecznictwie sadowym, iż pozorność umowy, jest okolicznością faktyczną i jako taka podlega ustaleniu przez sądy merytoryczne (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 1997 r. I CKN 51/96 OSNC 1997 z. 6-7 poz. 79, wyrok SN z dnia 10 września 1999 r. II UKN 7/99 OSNP 2000/23/865). Oznacza to, że organy administracji publicznej nie były uprawnione do stwierdzenia, czy umowa, na podstawie której skarżący oddał synowi w użytkowanie pomieszczenia o powierzchni 29 m2, obarczona jest wadą pozorności. Może to nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. organy administracji ustalą w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy zostały spełnione przesłanki do nabycia przez skarżącego prawa do dodatku mieszkaniowego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.