III SA/Gd 343/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") złożonego w dniu 3 sierpnia 2020 r., Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K. K. (ur. [...] r.). W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m. in. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej także w skrócie jako "u.ś.r."). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W realiach sprawy ustalono, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu 19 kwietnia 2018 r. na stałe. Z orzeczenia wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2018 r., natomiast dokument nie określa, od kiedy ta niepełnosprawność zaistniała i stanowi, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 17 ust. 1 – 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji ponownie wskazano, że mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 19 kwietnia 2018 r. na stałe. Z orzeczenia wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 lutego 2018 r., natomiast dokument nie określa, od kiedy ta niepełnosprawność zaistniała i stanowi, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Okoliczność ta, w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. uniemożliwia w ocenie organu przyznanie żądanego świadczenia. W ocenie organu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) odnoszącego się do art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Niezależnie od powyższego Wójt Gminy [...] wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że małżonkowie nie posiadają dzieci. Rodzice K. K. nie żyją, a jego rodzeństwo zamieszkuje w odległych miejscowościach i jest ze sobą skonfliktowane. Wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej już przed zawarciem małżeństwa. W okresie od 23 lipca 2003 r. do 30 września 2005 r. i od 14 maja 2007 r. i do 30 lipca 2013 r. była zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], jednakże nawet z pomocą tej instytucji nie zdołała znaleźć zatrudnienia. Wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 20 września 2005 r., z uwagi na upośledzenie umysłowe. W orzeczeniu tym wskazano: - w punkcie 1 - odpowiednie zatrudnienie – niewskazane; - w punkcie 4 - uczestnictwo w terapii zajęciowej – wymaga; - w punkcie 6 - korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji – wymaga; - w punkcie 8 - konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby zainteresowanej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji – wymaga. Organ pierwszej instancji mając na uwadze wskazane zapisy uznał, że wnioskodawczyni nie jest osobą samodzielną, gdyż wymaga wsparcia osób trzecich i niewskazane jest podejmowanie przez nią zatrudnienia. Orzeczenie wydano w roku 2005 na stałe, co oznacza, że jej stan już w tym czasie nie rokował poprawy. Do 2017 r. wnioskodawczyni pobierała nadto zasiłek stały przyznawany osobie niezdolnej do pracy z tytułu wieku lub całkowicie niezdolnej doi pracy. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ zauważył, że wnioskodawczyni nie posiada żadnego stażu pracy. Rezygnacja z aktywności na rynku pracy nie miała zatem bezpośredniego związku ze stanem zdrowia męża. Rezygnacja z aktywności zawodowej – w kontekście uzasadniającym przyznanie żądanego świadczenia – musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując realia sprawy pod tym kątem organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni ustalono dopiero od dnia 8 lutego 2018 r. Wnioskodawczyni przed sprawowaniem opieki nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na indywidualne ograniczenia powodowanych złym stanem zdrowia i własną niepełnosprawnością intelektualną. Tym samym nie ma związku pomiędzy tymi zdarzeniami, a co za tymi idzie - niepodejmowanie zatrudnienia nie było związane z opieką nad mężem. Organ podkreślił przy tym, że mąż wnioskodawczyni samodzielnie dba o utrzymanie czystości i higieny swojego ciała, sam potrafi się ubierać i rozbierać, samodzielnie zaspokaja czynności fizjologiczne, umawia się na wizyty lekarskie jak i nadzoruje przyjmowanie leków. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni załączyła wykaz czynności opiekuńczych. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania w dniu 14 grudnia 2020 r. jak również złożone w tym dniu pisemne oświadczenie o planie dnia i sprawowaniu opieki nad mężem są rozbieżne. Wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podnosząc zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędnego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Podnosząc powyższe zarzuty, M. K. wniosła o uchylenie wydanej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę decyzji wskazując art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, albowiem w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, nie pozwalająca przyznać wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z treści wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że wnioskodawczyni już przed momentem rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem nie była czynna zawodowo. Stan zdrowia wnioskodawczyni nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia, a ona sama wymaga wsparcia i pomocy systemu środowiskowego w samodzielnej egzystencji. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że rezygnacja czy niepodejmowanie przez wnioskodawczynię zatrudnienia jest powiązana z koniecznością zapewnienia opieki dla niepełnosprawnego męża, dlatego też wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy warunek rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zaistniał. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że sprawowany aktualnie zakres opieki jest ograniczony względem tego podanego wcześniej w piśmie z dnia 28 lipca 2020 r. Poza tym z oceny stopnia samodzielności męża wnioskodawczyni wynika, że pomaga on małżonce w codziennych sprawach domowych oraz jest w stanie sam zadbać o swoją higienę. W dniu 22 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga M. K., reprezentowanej przez pełnomocnika, na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie decyzji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wyczerpuje przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu skarżąca uczyniła decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K. K. Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu, zestawiając okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy ze wskazaną regulacją prawną organy orzekające prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można wyprowadzić wniosku, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem. Z opisu opieki i wywiadu środowiskowego, znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika nadto, aby czynności opiekuńcze zajmowały wnioskodawczyni znaczną część dnia, gdyż ograniczają się one do porannej higieny męża, a następnie do pomiaru ciśnienia i podaniu leków dwa razy w ciągu dnia, zaś pozostałe czynności związane są z codziennymi obowiązkami domowymi (np. sporządzenia posiłków, porządki). Z oceny stopnia samodzielności K. K. wynika ponadto, że pomaga on żonie w załatwianiu spraw codziennych oraz urzędowych, a ponadto jest w stanie sam zadbać o swoją higienę. W ocenie Sądu istotnym jest również podkreślenie, że skarżąca sama legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z uwagi na upośledzenie umysłowe. Skarżąca sama nie jest osobą w pełni samodzielną, gdyż wymaga wsparcia osób trzecich i niewskazane jest podejmowanie przez nią zatrudnienia. Jak zasadnie podnosiły organy obu instancji, rezygnacja skarżącej z aktywności na rynku pracy nie miała zatem bezpośredniego związku ze stanem zdrowia męża. Rezygnacja z aktywności zawodowej – w kontekście uzasadniającym przyznanie żądanego świadczenia – musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Nie kwestionując złego stanu zdrowia męża skarżącej i konieczności jego wsparcia przez skarżącą (do czego skarżąca jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), należy podkreślić za organami, które nie negują faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącą, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej mimo posiadanego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie określone czynności wykonywać samodzielnie bez stałej obecności skarżącej. Mając na uwadze cel istnienia świadczenia pielęgnacyjnego Sąd wskazuje, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowy. Przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą – jak zasadnie wykazały organy orzekające – są inne. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem i kwestii związanych z możliwością jej samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe zapatrywania Sąd nie uczynił przedmiotem rozważań zagadnień związanych z zastosowaniem w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wypada w tym miejscu jedynie wskazać, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, powołanego w podstawach prawnych wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazuje, że wadliwie jest zapatrywanie, że skarżąca nie mogłaby uzyskać żądanego świadczenia wyłącznie z tego względu, że niepełnosprawność jej męża nie powstała w okresach jego życia wskazanych w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec faktu, że w sprawie nie została przez skarżącą spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co obydwa organy orzekające skonstatowały w sposób prawidłowy) wskazane powyżej błędne zapatrywanie nie mogło samodzielnie determinować wydania orzeczenia uwzględniającego wniesioną skargę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.