III SA/Gd 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., nr SKO.420.186.2017 Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania F. P. uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. z dnia 17 października 2017 r., nr [...] i odmówiło zmiany decyzji tego samego organu z dnia 28 marca 2017 r., nr [...]. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 18 września 2017 r. F. P. wniósł o wypłacanie mu przyznanego zasiłku stałego w formie gotówkowej, ponieważ nie wyraża zgody na dalsze wymuszanie na nim przyjmowania świadczenia w formie bonów, gdyż jest to dla niego uciążliwe. W związku ze złożonym wnioskiem został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że F.P. jest osobą samotnie gospodarującą, bezdomną, bez stałego miejsca zameldowania i zamieszkania, jest bierny zawodowo, nie pracuje, nie podejmuje żadnych prac dorywczych, nie otrzymuje świadczeń emerytalno-rentowych, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności w B. z dnia 6 maja 2015 r. na okres do 31 maja 2018 r., ze wskazaniem możliwości podjęcia pracy w warunkach chronionych. W tej sytuacji organ pomocy społecznej decyzją nr [...] z dnia 10 czerwca 2015 r. przyznał stronie zasiłek stały w wysokości 604,00 zł miesięcznie, na okres trwania orzeczenia o niepełnosprawności tj. od 1 maja 2015r. do 31 maja 2018 r. Następnie organ I instancji ostateczną decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2017 r., na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej powoływanej jako u.p.s., dokonał zmiany swej decyzji z dnia 10 czerwca 2015 r. w zakresie sposoby wypłaty zasiłku w ten sposób, że od dnia 01 marca 2017 r. ustalił wypłatę świadczenia w następujący sposób: 104,00 zł w formie gotówkowej, 500,00 zł w formie bonów towarowych. Przyczyną powyższej zmiany było powzięcie przez Ośrodek informacji o nadużywaniu przez F. P. alkoholu i marnotrawieniu przyznanego świadczenia. Wystąpiła zatem przesłanka o której mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej stanowiąca, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie w pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. F. P. w dniu 18 września 2017r. wykazując niezadowolenie z wyżej wymienionej decyzji ostatecznej zmieniającej mu formę wypłaty przyznanego zasiłku stałego, wniósł o zamianę dotychczasowej formy wypłaty świadczenia na formę gotówkową. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz M. decyzją nr [...] z dnia 17 października 2017 r. odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia 10 czerwca 2015 r., przyznającej zasiłek stały w zakresie zmiany sposoby wypłaty świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. P. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku stałego w całości w gotówce, ponieważ bony utrudniają mu codzienne życie, a zmuszanie go do ich odbioru jest jawnym pogwałceniem jego obywatelskich praw zagwarantowanych w Konstytucji RP. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to nowa sprawa administracyjna, w której organ nie może oceniać wcześniej wydanej decyzji ostatecznej. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Kontrola legalności decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. sprowadza się więc do zbadania, czy organ administracji przeprowadził prawidłowo postępowanie mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki ustawowe, określone w tym przepisie. Zdaniem Kolegium organ I instancji wyjaśnił w niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy w sprawie. Prawidłowe jest stanowisko organu odnoszące się do potrzeb odwołującego, że otrzymywane bony towarowe można zrealizować w sieci sklepów, z którym Ośrodek posiada podpisane umowy. Ogółem 11 podmiotów realizuje bony, w tym na terenie miasta jest to 8 podmiotów, natomiast na terenie wsi - 3 podmioty. Wykaz sklepów, z którymi podpisano umowy na realizację bonów towarowych umieszczony jest na odwrocie każdego bonu odbieranego przez F. P. w kasie Ośrodka. Potrzeby strony mogą być zaspokojone za pomocą bonów towarowych (lekarstwa, kurtka na zimę. podkoszulki ocieplane, koszula oraz inne niezbędne potrzeby). Organ odwoławczy podkreślił, że od października 2014 r. F. P. regularnie otrzymuje pomoc w postaci ciepłego posiłku w "Barze Z." przez 7 dni w tygodniu oraz posiada zapewnione schronienie w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w M.. Korzysta on z Noclegowni sporadycznie, gdyż zgodnie z regulaminem na terenie ww. placówki mogą przebywać tylko osoby trzeźwe. Nadto w dniu 9 października 2017 r. F. P. pojawił się w Noclegowni pod wpływem alkoholu i nie zgodził się na badanie alkomatem, w wyniku tego zdarzenia zmuszony został do opuszczenia terenu Noclegowni. Wielokrotnie także pracownik socjalny Ośrodka potwierdził fakt spożywania alkoholu przez odwołującego. W dniu 31 maja 2017 r. został zawarty kontrakt socjalny z odwołującym, w którym F. P. zobowiązał się do systematycznych spotkań z terapeutą ds. uzależnień. Kontrakt ten nie został zrealizowany, gdyż F. P. nie pojawił się na żadnym spotkaniu. Kolejny kontrakt socjalny w tym zakresie został zawarty i podpisany przez F. P. w dniu 29 września 2017 r., a w przyczynach trudnej sytuacji wskazano m.in. problem z nadużywaniem alkoholu, a jednym z celów do osiągnięcia ustalono utrzymanie abstynencji. Odwołujący zadeklarował systematyczne uczestniczenie w spotkaniach z terapeutą Miejsko-Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w M.. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji F. P. nie spotkał się z terapeutą. Odwołujący się w żaden sposób nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, w tym brakiem zainteresowania zmianą stylu życia i zawarcia uzgodnień w kwestii podjęcia leczenia odwykowego, jak również niedotrzymaniem dotychczasowych uzgodnień, brakiem powstrzymywania się od nadużywania alkoholu oraz niewyrażeniem zgody na otrzymywanie środków z pomocy społecznej w formie innej niż pieniężna. W ocenie Kolegium, wysoce błędne byłoby wypłacanie dalszej pomocy pieniężnej. Zdaniem Kolegium organ I instancji dołożył wszelkich starań, aby wyjaśnić stronie sytuację w jakiej się znajduje. Informowano odwołującego na bieżąco o działaniach Ośrodka i możliwości pomocy, jeśli zmieni swoje stanowisko w kwestii zmiany sposobu zachowania i postępowania. Odwołujący się przez swoje zachowanie nie pozostawia wyboru właściwym organom pomocy społecznej co do formy jej udzielenia. Organ I instancji, zdaniem Kolegium, nie zmierzał do postawienia F. P. wygórowanych warunków w przedmiocie formy udzielenia pomocy, mając na uwadze, że nadużywa alkoholu i nie współpracuje w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, co nie powinno być pominięte w sprawie, a celem zmiany decyzji była właśnie zmiana jego zachowań. Tylko od podjęcia dalszych prób leczenia i powstrzymania się od nadużywania alkoholu zależeć będzie dalsza pomoc społeczna. Podjęte do tej pory działania Ośrodka miały właśnie na celu zmianę motywacji i zachowania strony, lecz skoro nie przyniosły one skutku, to odwołujący winien przemyśleć dalsze zachowanie w związku z odbieraniem mu świadczenia z formy pieniężnej na formę niepieniężną. Dlatego odwołujący nie powinien podnosić, że naruszono jego prawa obywatelskie i utrudnia mu się jego codzienne życie. W ocenie Kolegium fakt uzyskiwania innej pomocy zapewnionej przez Ośrodek potwierdza zabezpieczenie jego podstawowych potrzeb. Dlatego nie bez znaczenia dla zmiany decyzji jest treść art. 3 ust. 3 u.p.s., stanowiącego, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. A zatem to organ mając na względzie sytuację strony i okoliczności sprawy samodzielnie określa formę i rodzaj udzielanej pomocy. Tym samym nie ma on obowiązku przyznania świadczenia w takiej formie i takim rozmiarze, jak tego żąda wnioskodawca. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zadaniem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać wykorzystują własne uprawnienia i możliwości. Art. 4 zobowiązuje natomiast osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przyczyną zmiany dotychczasowego sposobu przyznania zasiłku stałego było marnotrawienie posiadanych zasobów finansowych na zakup alkoholu, brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a przede wszystkim spożywanie alkoholu i nie wywiązywanie się z postanowień zobowiązujących do systematycznego brania udziału w terapii odwykowej. Wypłacanie przyznanego świadczenia w formie pieniężnej byłoby niecelowe, gdyż w sytuacji uzależnienia od alkoholu jest wielce prawdopodobne, że ewentualnie przyznane środki byłyby przeznaczane na alkohol. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł F. P. podnosząc, że zmiana decyzji o formie przyznania świadczenia czyni z niego "niewolnika pomocy społecznej". Skarżący nie może w tej sytuacji wyjechać poza miasto, zaś nabyte towary musi nosić przy sobie, ponieważ nie ma ich gdzie przechować. Przyznane bony towarowe mogą być także nieuczciwie wyłudzone. Pismem z dnia 30 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowego wykorzystywania przez skarżącego pobieranych środków finansowych, co miało wpływ na rozpoznanie sprawy, - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego pozwalającego na weryfikację czy w rzeczywistości skarżący nienależycie wykorzystuje przyznawane mu środki, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności zaś oceny stanowiska pracownika socjalnego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszenie art. 11 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący marnotrawi środki przyznane mu z pomocy społecznej oraz nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylając decyzję organu I instancji i rozstrzygając sprawę przez odmowę uchylenia decyzji z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] doprowadziło do naprawienia błędu popełnionego przez organ I instancji, który orzekł o odmowie uchylenia decyzji z 10 czerwca 2015r. Decyzją tą przyznano bowiem skarżącemu zasiłek stały, zaś postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto i prowadzono w związku z wnioskiem skarżącego o zmianę nie tej decyzji, lecz decyzji z 28 marca 2017r., zmieniającej formę wypłacania zasiłku. W zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia tej kwestii, lecz trafność działania Kolegium w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości, w świetle merytorycznej oceny zawartej w uzasadnieniu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy uznały, że skarżący nadużywa alkoholu i marnotrawi otrzymywane środki finansowe w postaci zasiłku stałego, wobec czego decyzją z dnia 28 marca 2017r. zmieniły formę wypłaty tego świadczenia z gotówkowej na bezgotówkową. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Skarżący, nie zgadzając się jednak z taką formą wypłacania mu świadczenia, złożył wniosek o zmianę formy wypłaty świadczenia na gotówkową. Organ administracji rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 155 k.p.a. związany pozostaje przepisami art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 1, 2, 3 i 4 ustawy. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Nie jest zatem trafny zarzut pełnomocnika skarżącego, dotyczący konieczności przeprowadzania dalej idącego postępowania dowodowego, skoro ustalenia zawarte w wywiadzie nie mogą budzić żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonało prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 października 2017 r., nie wynika, aby sytuacja skarżącego uległa zmianie w stosunku do czasu, w którym orzeczono o zmianie formy wypłaty zasiłku stałego. Z wywiadu środowiskowego wynika również, że sam skarżący przyznał, że ma problem z alkoholem. Akcentowano to także w skardze. Jest on osobą bezdomną i od dawna otrzymuje regularną pomoc w postaci ciepłego posiłku przez 7 dni w tygodniu oraz posiada zapewnione schronienie w noclegowni, z którego korzysta tylko sporadycznie, z uwagi na stwierdzone fakty pozostawania pod wpływem alkoholu. Należy zatem stwierdzić, że nie zachodziły żadne przesłanki przewidziane art. 106 ust. 5 u.p.s. które pozwalałyby na zmianę decyzji o wypłacie części zasiłku stałego w formie bonów, a mianowicie zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało prawidłowych ustaleń co do nadużywania alkoholu przez skarżącego i zdolności do tego, by zerwać z uzależnieniem. Ustalenia te potwierdził nie tylko wywiad środowiskowy, ale również odmowa współpracy z pracownikiem socjalnym. Jak wynika z akt sprawy w dniu 31 maja 2017 r. i 29 września 2017 r. podpisano z F. P. dwa kontrakty socjalne, w których zobowiązał się on do systematycznych spotkań z terapeutą ds. uzależnień alkoholowych, jednak na żadnym z tych spotkań się nie pojawił. Trudno dostrzec w okolicznościach sprawy interes społeczny lub cechujący się słusznością interes strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. przemawiający za tym, by przywrócić skarżącemu w pełni gotówkową formę wypłaty świadczenia w postaci zasiłku stałego. Zgodne z tym interesem jest bowiem, by minimalizować zagrożenie marnotrawieniem środków publicznych przyznanych stronie w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Formą takiego marnotrawstwa jest wydawanie środków na zakup alkoholu. W tej sytuacji brak było podstaw do przywrócenia przez organ pomocy społecznej w pełni gotówkowej formy wypłaty skarżącemu zasiłku stałego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.