III SA/Gd 351/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym postanawia: odrzucić skargę. P. G. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ"). Decyzji ostatecznej organu zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 9 ust. 4c, art. 12 ust. 1 oraz art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że powołana w skardze decyzja pozostaje w obrocie prawnym w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt [...], którym oddalono odwołanie skarżącego. Sąd Apelacyjny w G. wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt [...] oddalił apelację skarżącego, a postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżący nie wystąpił do organu o stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku jednej z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu (bądź przepisach szczególnych) nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wniesiona skarga dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu w przedmiocie obowiązku podlegania przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą) ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Decyzje wydawane przez ZUS na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), co do zasady nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego. Sprawy dotyczące m.in. podlegania i przebiegu ubezpieczeń społecznych, statusu płatnika czy przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, należą do właściwości ZUS i są rozstrzygane w drodze decyzji (zob. art. 83 ust. 1 u.s.u.s.), a jak wynika z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Kodeks postępowania cywilnego normuje m.in. postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 1 i art. 476 § 2 K.p.c.), a decyzja, o której mowa wyżej, podlegała właściwości sądu okręgowego (art. 4778 § 1 K.p.c.). Wyjątki w tej materii zostały enumeratywnie wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W tych właśnie sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s. wynika, że każda decyzja wydana przez ZUS w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w tym ostatnim przepisie, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Wskazać należy, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Kontrola decyzji ZUS w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji własnej nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uchwale Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UPZ 3/10 (której nadano moc zasady prawnej) stwierdzono, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego), wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OPS 1/13 stwierdził, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z powołanych uchwał wynika, że "wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do ZUS, a jedynym środkiem odwoławczym jest odwołanie do sądu, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych". "Okoliczność, że ZUS stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zmienia zasady, według której decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych". Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów powszechnych, w tym w wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt III Aua 464/19, w którym wskazano, że decyzją w sprawie "stwierdzenia nieważności decyzji" jest nie tylko decyzja organu rentowego odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji tego organu oraz decyzja stwierdzająca nieważność takiej decyzji, ale także postanowienie (decyzja) organu rentowego odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu, a decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji jest decyzją wydaną na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowisko to wyrażono z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych i wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II UK 433/17 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r. sygn. akt I UPZ 3/10. Odnośnie do powyższego dodać należy, że z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. wynika, że decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Od decyzji organu odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również od decyzji merytorycznej, wydanej po jego wszczęciu, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., a nie skarga do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.