III SA/Gd 353/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na J. Sz. karę pieniężną w wysokości 7 524,00 zł za zajęcie pasa drogowego gminnej drogi publicznej ul. [...] na wysokości posesji Nr [...] w S., w postaci umieszczenia schodów do lokalu do ww. posesji, o całkowitej powierzchni 8,36 m2; (dł.: 4,83 m x szer.: 1,73 m) bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia 1.06.2012 r. do dnia 15.07.2012r. Przedmiotowa kara miała być uiszczona w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanej decyzji pod rygorem jej ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość nałożonej kary organ wyliczył mnożąc razy dziesięć iloczyn stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie schodów do lokalu (2,00 zł), całkowitej powierzchni zajęcia (8,36 m2) oraz liczby dni zajęcia (45). W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano m.in. art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1. ust. 2 pkt 4, ust. 12 pkt 2 i ust. 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwałę Rady Miasta Sopotu Nr XX/257/2012 z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta Sopotu (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2012r. Prezydent Miasta wydał J. Sz. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego gminnej drogi publicznej ul. [...] na wysokości posesji Nr [...] w S., w celu umieszczenia schodów do ww. lokalu o całkowitej powierzchni 8,36 m2; w terminie od dnia 1.05.2012 r. do dnia 31.05.2012 r. W pkt 4 ww. decyzji organ określił warunki zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni w S. podczas kontroli ulic miasta przeprowadzanych w okresie od dnia 1.06.2012r. do dnia 15.07.2012r. stwierdzili fakt zajęcia przez ww. pasa drogowego gminnej drogi publicznej ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] w S., tj. działki [...] karta mapy 23, w postaci umieszczenia schodów do lokalu do ww. posesji o całkowitej powierzchni 8,36 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność zajęcia pasa drogowego w ww. okresie nie budziła wątpliwości. W związku z powyższym organ zobligowany był do wydania decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zgodnie z regulacją zawartą w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że dniu 16 lipca 2012 r. stwierdzony został fakt ustania zajęcia pasa drogowego, gdyż strona w siedzibie organu złożyła kompletny wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 13 lipca 2012r., a organ wydał w tej materii stosowne zezwolenie. W odwołaniu od ww. decyzji J. Sz. podał, że nie rozumie w jaki sposób schody, znajdujące się przy ścianie budynku, zajmują pas ruchu drogowego. Nie rozumie też jak można było wydać decyzję odmowną w związku z zaleganiem w opłatach. Wysokość kary określa mianem drakońskiej. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Uzasadniając własną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego opisany w decyzji organu pierwszej instancji fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (poprzez pozostawienie umieszczonych schodów prowadzących do lokalu gastronomicznego) wynika bezsprzecznie ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w S. schodów wyłącza tę część pasa drogowego z publicznego użytku do którego został on przeznaczony, w tym wypadku ruchu pieszych. Z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy wynika, że zarządca drogi jest zobowiązany pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W przypadku stwierdzenia określonego stanu nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego, czy też oceniać stopnia winy przy takim zajęciu, czy też miarkować wysokości wymierzanej opłaty. W reasumpcji organ stwierdził, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym w tym zezwoleniu okresie nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych" na przyszłość. Samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej. W skardze na ww. decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. Sz. wniósł o uchylenie w/w rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący twierdził, że schody wejściowe do lokalu zostały zamontowane z uwagi na bardzo dużą różnicę poziomu pomiędzy ulicą, a poziomem zerowym lokalu. Ponadto skarżący podniósł, że ulica [...] jest deptakiem, a nie ulicą po której mogą poruszać się samochody. Osoby, które przechodzą przy ścianie budynku są konsumentami jego lokalu i im schody nie przeszkadzają, ponieważ znajdują się w obrębie ogródka gastronomicznego. W ocenie skarżącego podejście Zarządu Dróg i Zieleni w S. do podmiotów prowadzanych działalność gospodarczą jest złośliwe. Dopiero bowiem po zapłaceniu przez niego zaległości wraz z odsetkami organ wydał decyzję pozytywną na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 13 lipca 2012r., W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 czerwca 2013r. wydaną w przedmiocie wymierzenia J. Sz. kary pieniężnej w wysokości 7 524,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] na wysokości posesji nr [...] w S. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w związku z pozostawieniem umieszczonych w nim schodów prowadzących do lokalu gastronomicznego w terminie od dnia 1.06.2012r. do dnia 15.07.2012 r., tj. 45 dni. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg publicznych na terenie miasta S. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 2586). Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ww. przepisu, pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. W sprawie bezsporna była okoliczność, że J. Sz. dokonał zajęcia pasa drogowego, gminnej drogi publicznej w postaci umieszczenia schodów do lokalu bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 1.06.2012r. do 15.07.2012r. Bezsporne było także to, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2012r. organ I instancji udzielił mu zgody na umieszczenie schodów do przedmiotowego lokalu w terminie od 1.05.2012r. do dnia 31.05.2012r. Zaskarżona do sądu decyzja odnosi się do zajmowania przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 1 czerwca 2012 r. do 15 lipca 2012r.. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, iż zgodnie z regulacją powołaną w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, zarządca wymierza karę pieniężną. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, a w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Mając na uwadze powyższe bez znaczenia w sprawie było twierdzenie skarżącego, że schody prowadzące do lokalu gastronomicznego są konieczne z uwagi na dużą różnicę poziomu pomiędzy ulicą, a poziomem zerowym lokalu. Skoro przepisy ustawy o drogach publicznych wymagają, by obiekty - o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, zajmujące pas drogowy wymagały uzyskania zgody zarządcy drogi, to umieszczenie ich bez zgody musi skutkować wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie Sądu skarżący miał świadomość tego, że taka zgoda jest wymagana, gdyż w okresach wcześniejszych wnioskował do Zarządu Dróg i Zieleni w S. o wydanie zezwolenia na pozostawienie umieszczonych na pasie drogi gminnej schodów na wysokości posesji nr 41, przy ul. [...] w S.. Odnosząc się powyższego skarżący wskazał na fakt dwukrotnego wydania przez Zarząd Dróg i Zieleni w S. decyzji odmawiających wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenie schodów, wnosząc by Sąd "im się przyjrzał". Chodzi o decyzje Prezydenta Miasta: z dnia 8 czerwca 2012 r. nr [...] (dotycząca zezwolenia na okres od 1.06.2012 r. do 30.06.2012 r.) i z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] ( dotycząca zezwolenia na okres na okres od 1.07.2012 r. do 31.07.2012 r.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stoi na stanowisku, że brak jest, na mocy powołanego wyżej przepisu, możliwości objęcia w niniejszym postępowaniu kontrolą Sądu zgodności z prawem ww. decyzji. Decyzje te nie dotyczą sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją i nie zostały wydane w jej granicach. Przedmiotem postępowań, w których doszło do ich wydania, było rozpoznanie wniosków skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej. Nie występuje więc tutaj tożsamość spraw, w tym należy zwłaszcza zwrócić uwagę na brak tożsamości przedmiotowej, przez co należy rozumieć brak w tym przypadku tożsamości treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Dodać należy, że Skarżący chcąc kwestionować prawidłowość ww. decyzji odmownych winien był podjąć działania zmierzające do poddania ich weryfikacji przez organ odwoławczy tj. wnieść od nich odwołanie. To z kolei umożliwiłoby, w przypadku wniesienia skarg do sądu, poddanie tych decyzji kontroli sądowej. Odnośnie twierdzenia, że ul. [...] nie jest ulicą, lecz deptakiem przeznaczonym dla ruchu pieszego, to jak wynika z Wykazu dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Sopotu, pozostających w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni w S. (dostępny na stronie http://bip.zdiz.sopot.pl/), ww. jest ulicą gminną i jakkolwiek ruch kołowy został na niej ograniczony, nie została dotychczas pozbawiona statusu drogi gminnej. Wobec powyższego należy stwierdzić, na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Ustalana z mocy ustawy kara pieniężna ma zapobiegać sytuacjom nie wywiązywania się z obowiązków w niej określonych przez osoby korzystające z pasa drogowego w innym celu niż wynikającym z ustawy. Przy czym nałożenie kary administracyjnej jest obowiązkiem organu. Brak jest również podstaw do zmiany wysokości kary jest ona bowiem liczona wg reguł określonych w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy. W tej sytuacji Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.