III SA/Gd 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 24 sierpnia 2010 r. w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia 27 czerwca 2008 r. przyznającej dodatek mieszkaniowy J. P.. W uzasadnieniu do decyzji organ podał, między innymi, co następuje: decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r. organ I instancji uchylił własną decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r. przyznającą J. P. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lipca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 221,78 zł i przyznał – na ten okres – dodatek w wysokości 35,30 zł. Na podstawie załączonych do wniosku z dnia 20 czerwca 2008 r. dokumentów (m.in. deklaracji o dochodach z dnia 20.06.2008 r.), organ I instancji ustalił wówczas, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnego dochodu. W trakcie załatwiania kolejnego wniosku J. P. o dodatek mieszkaniowy – z dnia 22 czerwca 2010 r. organ I instancji ustalił , że wnioskujący nie ujawnił uzyskiwanych dochodów tj. zasiłku stałego przyznanego decyzjami z dnia 20 października 2006 r. i 25 września 2007 r. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania dodatku decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. Po wznowieniu postępowania J. P. wyjaśnił, że nie powiadomił organu o pobieranym zasiłku stałym, bowiem w Urzędzie Skarbowym uzyskał informację, że zasiłek stały nie stanowi dochodu, a decyzje o statusie osoby bezrobotnej z 1997 r. okazywał dlatego, że czuje się bezrobotny, bo – nigdzie nie pracuje. W aktach dotyczących przyznania zasiłku stałego znajduje się decyzja Rejonowego Urzędu Pracy z dnia 30 sierpnia 2005 r., zgodnie z którą orzeczono o utracie przez odwołującego się statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lipca 2005 r. (decyzja została odebrana osobiście przez J. P. w dn.7.09.2005 r.). Po przeanalizowaniu całości dokumentów organ I instancji na podstawie art.151 § 1 pkt.2 Kpa uchylił własną decyzję z dnia 27 czerwca 2008r. i przyznał J. P. dodatek mieszkaniowy w zmienionej wysokości, uwzględniającej dochody w postaci zasiłku stałego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, gdyż stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Określenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dochodu jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszelkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Skoro zasiłek stały nie został zaliczony do wyjątków winien być uwzględniany – jako dochód - przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy dodał, że w razie wątpliwości, czy wykazywać w dochodach zasiłek stały, odwołujący się winien zasięgać informacji nie w Urzędzie Skarbowym, lecz w organie przyznającym dodatek mieszkaniowy, a przedłożenie do akt nieaktualnej decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego świadczy o celowym wprowadzaniu w błąd organu przyznającego dodatek mieszkaniowy. W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2010 r. J. P. zarzucił, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, że skarżący będzie musiał zwrócić – w podwójnej wysokości – wypłacany przez organ dodatek mieszkaniowy. Praktycznie skarżący nie otrzymywał żadnego dodatku mieszkaniowego, gdyż świadczenie to tzn. jego równowartość była potrącana z należnej skarżącemu kwoty zasiłku stałego. O fakcie tym skarżący pisał w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz organ nie wyjaśnił tej okoliczności, a uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe i stanowi powtórzenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. J. P. korzysta od lat z dodatku mieszkaniowego – jak wynika z akt sprawy, co najmniej od 2004 r. Zarówno dodatek mieszkaniowy jak i zasiłek stały przyznawano skarżącemu decyzjami Burmistrza Miasta ( dowód – akta administracyjne – akta nie ponumerowane - decyzje z dni: 25.09.2007 r. [...] dot. zasiłku stałego, z dnia 20.10.2006 r. nr [...] dot. zasiłku stałego, 19.09.2005 r. nr [...] dot. zasiłku stałego, 17.08.2005 r. nr [...] dot. zasiłku stałego, 1.11.2009 r. nr [...] dot. zasiłku stałego i decyzje z dni: 29.06 2007 r. nr [...] dot. dodatku mieszkaniowego, 31.12.2007 r. nr [...] dot. dodatku mieszkaniowego, 27.06.2008 r. nr [...] dot. dodatku mieszkaniowego, 31.12.2008 r. nr [...] dot. dodatku mieszkaniowego). Wszystkie te decyzje wydawane były przez ten sam organ – Burmistrza Miasta, z upoważnienia którego decyzje podpisywały pracownice Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Zważyć również należy, że – jak wynika z akt – decyzje o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego z dni: 25.09.2007 r., 20.10.2006 r., 19.09.2005 r., 17.08.2005 r. i 1.11.2009 r. uwzględniają, przy obliczaniu jego wysokości – wysokość otrzymywanego równolegle dodatku mieszkaniowego, przy czym wysokość tego świadczenia miała bezpośredni wpływ na wysokość zasiłku stałego (dowód – wskazywane wyżej decyzje w aktach administracyjnych – nie ponumerowane). Rozpatrując kolejny wniosek skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego - z dnia 22.06.2010 r. - organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 25.06.2010r., "powziął podejrzenie, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji o dodatku mieszkaniowym w latach 2007-2009 nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy". W tej sytuacji postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r. nr [...] z upoważnienia Burmistrza, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , art. 147 k.p.a. i 149 p 1 kpa wznowiono postępowanie administracyjne zakończone własnymi decyzjami z dni 29.06.2007 r., 31.12.2007r.,27.06.2008r.,31.12.2008r. i 30.06.2009r.. Następnie z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r. powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2-6, art. 7 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. .U. Nr 156, poz.1817 ze zm.) i stosownej uchwały Rady Miejskiej orzeczono o uchyleniu własnej decyzji z dnia 27.06...2008 r. przyznającej J. P. dodatek mieszkaniowy na okres od 1.07.2008 r. do 31.12.2008 r. w wysokości 221,78 zł miesięcznie i przyznano – na ten okres – dodatek w wysokości 35,30 zł miesięcznie. W tym miejscu nasuwa się pytanie, czy – po orzeczeniu o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w zmniejszonej wysokości na wskazany okres – Burmistrz Miasta wznowił postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku stałego i – wobec faktu, że wysokość tego świadczenia była zależna od wysokości otrzymywanego dodatku mieszkaniowego – przyznał skarżącemu adekwatnie wyższy zasiłek stały, a jeśli tego nie uczynił, to dlaczego? Podstawową kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności trafność zastosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 620). Wznowienie postępowania następuje z urzędu - z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i art. 145 a - lub na żądanie strony. Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji, zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. W sprawie wznowione zostało postępowanie z urzędu postanowieniem z dnia 25 czerwca 2010 r. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania Burmistrz Miasta wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podając w uzasadnieniu, iż skarżący nie ujawnił faktu posiadania dochodów (tj. zasiłku stałego), które otrzymywał na podstawie decyzji MOPS z dnia 20.10.2006r i 25.09.2007 r. i że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawach przyznania dodatków mieszkaniowych w okresie od 2007 r. do 2009 r. Tę okoliczność organ uznał za nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nie znaną organowi , który wydał decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania podpisała – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta - Zastępca Kierownika MOPS. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej. O tym, czy można w tym trybie wzruszyć decyzję ostateczną decyduje dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. "Ujawniony" warunek owych nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu, a nie strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były one mu znane (por. wyrok NSA w Lublinie z 17.05.2000 r., sygn. I SA/Lu 9/00, System Informacji Prawnej Lex nr 51768). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, okoliczność powołana przez organy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, o jakiej mówi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Należy wywieść z treści tak postanowienia, jak i zaskarżonej decyzji, że organy upatrują "nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi" otrzymywanie przez J. P. zasiłku stałego w okresie, za który przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Podnieść trzeba, że fakty te były znane organowi z urzędu. Zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy przyznawane są po przeprowadzeniu postępowań prowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w drodze decyzji Burmistrza Miasta, czyli - czyli ten sam organ, który wydawał wszystkie decyzje dotyczące skarżącego jak też postanowienie o wznowieniu postępowania oraz decyzję z dnia 24 sierpnia 2010 r. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że wskazywana przez organy w postanowieniu o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji "nowa okoliczność nie znana organowi" była faktycznie nowa i temu organowi , który wydał wszystkie trzy decyzje - Burmistrzowi Miasta - nieznana. W obu opisywanych sprawach zachodzi bowiem tożsamość organu mimo, iż prowadzeniem sprawa zasiłku stałego oraz prowadzeniem spraw dotyczących dodatków mieszkaniowych zajmują się inne osoby czy jednostki organizacyjne tego samego organu. Rzeczą tego organu jest takie zorganizowanie pracy, by możliwy był między nimi przepływ informacji. Skoro "nową okolicznością nieznaną organowi" były dane będące w posiadaniu organu, to nie można przyjąć, że powołana przez organ okoliczność nie była mu znana w czasie wydawania decyzji z dnia 27.06.2008 r. Nie istnieje w tej sytuacji, wbrew stanowisku organów obu instancji, przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wobec powyższego wznowienie postępowania jest wadliwe, wadliwe są też decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania. W tej sytuacji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzję organu I instancji i decyzję odwoławczą. Należy też – niezależnie od powyższego – dodać , że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 , 10 § 1 i 77 § 1 kpa. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organy, a w szczególności organ odwoławczy zarzuca skarżącemu, że dał wiarę informacjom uzyskanym przez skarżącego w Urzędzie Skarbowym na temat uzyskiwanych dochodów (nie kwestionując przecież, że skarżący taką informację uzyskał) i że skarżący przedkładał do akt starą, bo pochodzącą z roku 2005 , decyzję w sprawie statusu bezrobotnego. Skoro to na organach administracji ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, nasuwa się pytanie, dlaczego organy wydające decyzje w latach 2006-2009 tolerowały taką starą decyzję, zamiast zasięgnąć informacji w PUP na temat statusu bezrobotnego skarżącego albo zażądać od skarżącego przedłożenia aktualnej decyzji w tej sprawie. W aktach administracyjnych brak dokumentów świadczących o tym, że organy administracji w sprawie niniejszej wezwały skarżącego do zgłoszenia dowodów wskazując okoliczności , której dowód ma dotyczyć. W sprawie niniejszej doszło więc także do naruszenia art. 9 kpa. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 tej ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.