III SA/Gd 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D. C. (opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionej całkowicie M. S.) Wójt Gminy C. odmówił przyznania M. S. zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, wskazując jednocześnie w sentencji decyzji, że "powodem odmowy jest brak stwierdzenia niezbędnej potrzeby życiowej do zaspokojenia dla wnioskodawczyni". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że niezbędna potrzeba mieszkaniowa całkowicie ubezwłasnowolnionej M. S. jest zaspokojona przez pobyt w Ośrodku Opiekuńczo – Pielęgnacyjnym "S. [...]" w S. R.. Kwestia rozliczenia kosztów pobytu wnioskodawczyni w ww. ośrodku nie jest zaś niezbędną potrzebą życiową do zaspokojenia, lecz skutkiem działań jej opiekuna prawnego – D. C.. Jednocześnie skoro opiekun prawny nie wskazał kosztów leczenia M. S., to w związku z tym - nie znając ich wysokości - nie sposób ustalić, czy w sprawie w ogóle występuje potrzeba przyznania zasiłku na koszty leczenia. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu M. S. wniósł D. C., zarzucając organowi brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że M. S. jest obecnie zapewniana niezbędna specjalistyczna pomoc w miejscu jej dotychczasowego zamieszkania. Z dokumentacji medycznej oraz wcześniejszych ustaleń SKO (decyzja z dnia 35 stycznia 2017 r. nr[...]) wynika jednoznacznie, że podopieczna powinna być bowiem umieszczona w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy dla osób przewlekle chorych psychicznie. Skarżący wskazał, że obecne przebywanie M. S. w Ośrodku Opiekuńczo – Pielęgnacyjnym [...] w S. R. jest bezprawne. Chora od długiego czasu nie opłaca otrzymywanej tam pomocy. W każdej chwili może zostać pozbawiona "dachu nad głową", jak też podstawowej pomocy osób trzecich. Wydając decyzję organ nie wziął jednak pod uwagę opisanych wyżej okoliczności, jak też faktu, że M. S. nie ma osób zobowiązanych do jej alimentowania, a opiekun prawny wykonuje swoją pracę społecznie i z tych względów nie jest zobowiązany kosztem swojego majątku i czasu zapewniać podopiecznej materialnych podstaw jej egzystencji. Decyzją z dnia 10 października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ odwoławczy wskazał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2015, poz. 1659), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257) oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017, poz. 1769). Mając na uwadze, że miesięczny dochód M. S. z tytułu renty wynosi 644, 63 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności ocenić należało, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 cyt. ustawy. Kolegium podkreśliło, że choć organ I instancji nie zajmował się tą kwestią, to jednak wynikające z akt niniejszej sprawy okoliczności powodują, iż brak jest podstaw do uznania sytuacji M. S. za "szczególny przypadek". Przebywa ona bowiem w ośrodku opiekuńczo – leczniczym. Z organizacji zakładów opiekuńczo- pielęgnacyjnych, a takim jest ośrodek w jakim strona przebywa wynika, że zakład taki udziela podopiecznej całodobowych świadczeń zdrowotnych, w tym zapewnia kontynuację leczenia farmakologicznego. Oznacza to, że potrzeby strony we wnioskowanym zakresie są zaspokojone, zaś wnioskodawca nie wykazał, by ośrodek, w którym wymieniona przebywa, takiego leczenia farmakologicznego jej nie zapewniał. Zdaniem Kolegium pozwala to na uznanie, że M. S. nie jest pozbawiona dostępu do leczenia i leków w ośrodku, w którym przebywa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następnie, że pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce dopiero w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości w rozwiązywaniu własnych rodzinnych problemów oraz wykaże gotowość do współdziałania. Z akt sprawy wynika zaś, że podopieczna odwołującego jest osobą zamężną, a na współmałżonkach spoczywa obowiązek wzajemnej alimentacji. Oznacza to, że możliwości M. S. nie zostały wyczerpane, a to wyklucza skuteczne ubieganie się o przyznanie zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło końcowo, że na wydane w sprawie rozstrzygniecie nie ma wpływu brak umieszczenia wymienionej w domu pomocy społecznej, ponieważ kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. C. wniósł o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wraz z poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. do wydania w terminie 30 dni decyzji przyznającej M. S. pomoc w formie zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia oraz dla zalegalizowania pobytu ww. w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnym prowadzonym przez Fundację A. w S. R.. Miesięczny koszt pobytu czyli 2 700 zł, powiększony o wydatki na leki i dodatkowe usługi opiekuńcze, znacznie przewyższa bowiem miesięczny dochód M. S. tj. 634 zł. W przypadku nieuwzględnienia powyższego, strona wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 2, art. 3 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, 11, 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 konstytucji RP oraz art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. W skardze podkreślono w szczególności, że organ mając wiedzę, że M. S. jest osobą przewlekle chorą, wymagającą korzystania z pomocy innych osób i regularnego przyjmowania leków pod nadzorem, korzystającą z usług medycznych w miejscu swojego obecnego przebywania, przy jednoczesnym braku uprawnień chorej do otrzymywania takich świadczeń utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. Powyższe legitymizuje zaś sytuację faktyczno-prawną, gdzie opiekę nad niepełnosprawną, przewlekle chorą psychicznie osobą zamiast właściwych instytucji pomocy społecznej, zmuszone są ponosić – kosztem swojego majątku - niespokrewnione osoby fizyczne, w tym opiekun prawny, który wykonuje swoją funkcję społecznie, nie otrzymując z tego tytułu żadnych gratyfikacji. Organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których odmówił wiarygodności twierdzeniom strony. Nie wskazał w szczególności, na jakiej podstawie prawnej jego zdaniem chora przebywa w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnym, ani też na jakiej podstawie prawnej są jej udostępniane (oraz kto je finansuje) przyjmowane leki i świadczona opieka medyczna. Zarzut dotyczący niewskazania kosztów leczenia jest zaś niezrozumiały, ponieważ opiekun prawny chorej przestawił zestawienie kosztów udzielanej M. S. pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił dodatkowo, że skarżący dobrowolnie wyraził zgodę na sprawowanie opieki prawnej nad M. S. Jeżeli zaś chodzi o opiekę materialną, to w tym zakresie nie przedstawił żadnego dokumentu z którego wynikałoby, że rzeczywiście taką pomoc na jej rzecz świadczy. Wojewódzki Sąd Administracyjni w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Sprawując tego rodzaju kontrolę Sąd sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazane. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 10 października 2017 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej na rzecz M. S.. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej jako "ustawa"). W przedmiotowej sprawie opiekun prawny M. S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego ( k. 100 akt administracyjnych) na pokrycie kosztów pobytu i leczenia M. S. w Ośrodku Opiekuńczo-Pielęgnacyjnym " [...]" w S. R. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzje wydawane w przedmiocie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, oparte są o tzw. uznanie administracyjne. Jednakże, aby organ w ogóle mógł rozważać możliwość przyznania zasiłku celowego, konieczne jest ustalenie, czy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 cyt. ustawy. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, organ powinien bowiem rozważyć, czy wnioskodawcy może być przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania zasiłku celowego powołując się w podstawie prawnej na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w uzasadnieniu zaś ogólnie odniósł się do konstrukcji zasiłku celowego i wynikających z art. 3 ustawy zasad udzielania opieki, po czym stwierdził brak przesłanek do przyznania skarżącej tego świadczenia. Umknęło uwadze tego organu, że skarżąca utyskuje dochód przekraczając kryterium dochodowe, co wynika z akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdzając z kolei, że dochód M. S. przekracza kryterium dochodowe, oparł swoje rozstrzygnięcie na odmiennej podstawie prawnej tj. z art. 41 cyt. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozważano więc już, czy wskazany we wniosku cel może być uznany za niezbędną potrzebę życiową, tak jak to przyjął organ I instancji. Skoncentrowano się natomiast na wykazaniu powodów, dla których organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 41 cyt. ustawy tj., że sytuacja skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w cyt. przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Istotna jest przy tym tożsamość sprawy. Ta sama sprawa co do tożsamości winna być przedmiotem rozpoznania zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. O tożsamości sprawy decydują cztery elementy: podmiot, przedmiot, podstawa prawna i stan faktyczny, w którym są te same fakty mające znaczenie prawotwórcze. Zmiana jednego z nich skutkuje nową sprawą (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 350/13, publ. na stronie www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego organ odwoławczy mając na uwadze, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 ustawy, rozpoznał wniosek na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy. Doszło tym samym do zmiany podstawy prawnej na jakiej rozpoznano sprawę i do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że organ I instancji nie rozpatrzył wniosku na prawidłowej podstawie prawnej, bowiem właściwą podstawą prawną, wobec uzyskiwania przez skarżącą dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, był w takim przypadku art. 41 ustawy. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji jest jednak dotknięta wadą, której w postępowaniu odwoławczym, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.), nie można było konwalidować. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na jej wadliwość, nie była możliwa. W takiej sytuacji nie można było by również wydać decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja taka byłaby w istocie pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istotny, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od takiego rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. W takim stanie sprawy SKO powinno było wydać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, jako że dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, organ pierwszej instancji winien był prawidłowo rozpoznać wniosek skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy. Organ ten dopuścił się tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo wskazać należy, że skoro sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana, Sąd nie objął niniejszymi rozważaniami kwestii zachowania przez organy granic uznania administracyjnego. W kontekście przedmiotowego rozstrzygnięcia odniesienie się do zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w wysokości 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) ( pkt 2 sentencji wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.