III SA/Gd 360/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.420.371.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 19 stycznia 2023 r. nr MGOPS.4111.3.2779.2022. A. C. (zwany dalej "stroną" lub "wnioskodawcą") złożył wniosek o przyznanie mu dodatku węglowego na gospodarstwo domowe prowadzone pod adresem: [...] B., ul. [...]. Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr MGOPS.4111.3.2779.2022 Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił przyznania dodatku węglowego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 15, ust. 15a, ust. 16, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.) – zwanej dalej również "ustawą", rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 sierpnia 2022 r. w sprawie wzoru wniosku o wypłatę dodatku węglowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1712 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego, deklarując, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Określiła adres zamieszkania jako B., ul. [...]. Na podstawie weryfikacji dokonanej w centralnej ewidencji emisyjności budynków stwierdzono, że w dniu 27 czerwca 2022 r. zgłoszono w budynku pod wskazanym wyżej adresem źródło ogrzewania: kocioł na paliwo stałe opalane węglem i paliwami węglopochodnymi/drewnem kawałkowym. Dokonano także weryfikacji, o których mowa w art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, ustalając, że w rejestrze PESEL strona figuruje jako zamieszkała pod adresem B., ul. [...]. Z uzyskanej od Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych tut. Urzędu informacji wynika, że co do adresu: B., ul. [...] złożono deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia 22 stycznia 2021 r. ze wskazaniem, że nieruchomość ta jest niezamieszkała od dnia 1 stycznia 2021 r. Strona nie podlega więc opłatom na mocy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Organ zauważył, że w pisemnych wyjaśnieniach A. C. twierdził, iż mieszka pod wskazanym we wniosku adresem, ale aktualnie jest "goszczony" w innym miejscu. W ustalonych okolicznościach sprawy organ uznał jednak te wyjaśnienia za niewiarygodne, zwłaszcza w świetle deklaracji z dnia 22-stycznia 2021 r. złożonej w Wydziale Opłat Lokalnych o niezamieszkiwaniu w budynku pod ww. adresem, która nie uległa zmianie do dnia wydania decyzji. Niewątpliwie pod adresem B., ul. [...] nie koncentruje się aktywność życiowa wnioskodawcy i nie prowadzi on tam gospodarstwa domowego. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że jest goszczona w K., a jeśli chodzi o śmieci, to wyrzuca je w pojemnikach do tego przeznaczonych, umieszczonych w autobusach, wagonach kolejowych, na dworcach i w miejscach publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.420.371.2023 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie zamieszkiwania strony i zaznaczył, że w świetle art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przedmiotowe świadczenie nie może być przyznane gospodarstwu domowemu wnioskodawcy, który nie zamieszkuje i nie gospodaruje pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Z przepisów ustawy wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że przesłanką sine qua non przyznania dodatku węglowego jest stałe zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego pod danym adresem. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie zawierają własnej definicji miejsca zamieszkania, zatem zastosowanie znajdują tu przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (w skrócie "k.c."). W myśl art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przy czym wedle art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że strona nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku i okoliczność ta wyklucza przyznanie stronie dodatku węglowego. A. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu skarżący nadal utrzymywał, że mieszka pod adresem ul. [...] w B., każdego dnia tam przebywa, co potwierdziłby wywiad środowiskowy. Nigdy nie składał oświadczenia o wskazanej przez organ treści w Wydziale Podatków i Opłat. Jest goszczony w K. ale tylko zimą, tj. do wiosny, a nie jak przyjął organ od wiosny. W jego przypadku przesłanka zamieszkiwania po wskazanym we wniosku adresem została spełniona, pomimo goszczenia zimą w K. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2023 r. skarżący opisał u kogo jest goszczony w K. i kiedy przebywa w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego, jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Jak stanowi art. 2 ust. 15a ustawy (dodany łącznie z ust. 15b-15e do ustawy na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). W myśl art. 2 ust. 15b ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d ustawy). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 15g ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W świetle przywołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego podlegają weryfikacji przez organ gminy przed podjęciem decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinna mieć charakter wszechstronny, a katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty. Postępowanie administracyjne winno zostać przeprowadzone zgodnie z ogólnymi zasadami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 294/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 949/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 866/22). Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prowadzenie gospodarstwa domowego w miejscu zgłoszonym jako ogrzewane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego jest oczywiście warunkiem koniecznym przyznania tego dodatku. Organ I instancji oparł dokonane w sprawie ustalenia faktyczne w istocie na jednym dokumencie, a mianowicie na piśmie Dyrektora Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w B. z dnia 20 grudnia 2022 r. w którym wskazano, że: "...A. C. kilkakrotnie składał do tutejszego urzędu deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej pod adresem B., ul. [...]. W dniu 22 stycznia 2021 r. złożono deklarację, że nieruchomość jest niezamieszkała od 1 stycznia 2021 r. Pan A. C. dnia 22 stycznia 2021 r. oświadczył, że mieszka pod adresem B., ul. [...] (wynika z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi)". Pismo to zawiera wewnętrzną sprzeczność, niemożliwą do wyjaśnienia na podstawie akt administracyjnych. Wynika z niego bowiem, że z jednej strony w dniu 22 stycznia 2021 r. "złożono" (nie wiadomo kto złożył) - deklarację, że nieruchomość położona pod adresem B., ul. [...] jest niezamieszkała, a z drugiej strony A. C. w tej samej dacie oświadczył, że mieszka pod tymże adresem. Żadnego oświadczenia ani deklaracji skarżącego datowanych na 22 stycznia 2021 r. nie ma w aktach administracyjnych. Niezależnie od tego skarżący złożył wniosek o przyznanie mu dodatku węglowego na gospodarstwo domowe prowadzone pod adresem [...] B., ul. [...] w dniu 9 listopada 2022 r., a zatem niemal w dwa lata po złożeniu deklaracji czy oświadczenia, o których mowa w znajdującym się w aktach sprawy piśmie. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że dokumenty sprzed dwóch lat miałyby stanowić dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy aktualnego w dacie orzekania przez organy administracji. Organ powoływał się także na fakt przebywania wnioskodawcy w K. "od wiosny". Nie sposób nie zauważyć, że skarżący w piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. istotnie wskazał, że przebywa w K., ale "do wiosny" a nie jak błędnie stwierdził organ "od wiosny". W świetle powołanych na wstępie przepisów ustawy wywiad środowiskowy ma charakter dowodu szczególnie istotnego w postępowaniu dotyczącym dodatku węglowego, pozwalającego na wyjaśnienie różnorakich wątpliwości co do okoliczności faktycznych deklarowanych przez strony ubiegające się o dodatek węglowy, także wątpliwości dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku. Zaniechanie jego przeprowadzenia i oparcie się przez organy na jednym, a przy tym wewnętrznie sprzecznym piśmie jednej z jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta nie może być przez Sąd zaakceptowane, gdyż narusza podstawowe zasady postępowania dowodowego wyznaczone przez Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem niezwykle szczątkowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie musi być uznane za wadliwe i naruszające nie tylko art. 2 ust. 15b ustawy przez zaniechanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących miejsca prowadzenia gospodarstwa domowego i zamieszkiwania przez wnioskodawcę, ale także przepisy art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie wewnętrznie sprzecznym, nie mającym cech dokumentu źródłowego, którego aktualności w żaden sposób nie zweryfikowano. Nie sposób przyjąć, by taki sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadził do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz by budził zaufanie do organów władzy publicznej, które je prowadziły. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Rozpoznanie wniosku o przyznanie dodatku węglowego powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z uwzględnieniem określonych w k.p.a. zasad tego postępowania. Zadaniem organów będzie przeprowadzenie w szczególności wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia wątpliwości co do tego, czy skarżący, składając wniosek, faktycznie prowadził gospodarstwo domowe pod wskazanym we wniosku adresem. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a. ----------------------- 1