III SA/Gd 363/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi H W-F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia 18 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów stawiennictwa na badania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r. (nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...], działając na podstawie art. 77 ust. 4 i art. 83b ust. 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 56 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a."), w związku § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu osób wezwanych do osobistego stawiennictwa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 6, poz. 47 ze zm.), odmówił H. W.-F. (dalej: "strona", "skarżąca") prawa do zwrotu kosztów stawiennictwa na badania w dniu: 4 stycznia 2011 r., 10 lutego 2011 r. oraz 26 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu osób wezwanych do osobistego stawiennictwa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, warunkiem zwrotu kosztów przejazdu osobie wezwanej, po jej przybyciu w wyznaczonym terminie do miejsca wskazanego w wezwaniu, jest złożenie przez nią pisemnego wniosku, zwierającego oświadczenie o posiadaniu albo nieposiadaniu uprawnień do ulgowych przejazdów publicznym transportem drogowym, oraz przedstawienie biletów lub rachunków za przejazd. Organ stwierdził, że postępowania orzecznicze zakończono w dniu 11 lutego 2011 r. oraz w dniu 20 marca 2012 r., a stosowne decyzje merytoryczne wydano w dniu 23 marca 2011 r. oraz w dniu 26 marca 2012 r. Roszczenie o zwrot kosztów stawiennictwa zostało zgłoszone po zakończeniu ostatniego postępowania orzeczniczego (w dniu 27 marca 2012 r.), a zatem - stosownie do art. 56 § 2 k.p.a. - strona utraciła prawo do zgłoszenia tego roszczenia. W dniu 1 czerwca 2012 r. wpłynęło odwołanie strony od powyższej decyzji, adresowane do Sądu Okręgowego w G. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. Zdaniem odwołującej z powołanych przez organ przepisów nie wynika, że wniosek o zwrot kosztów stawiennictwa powinien zostać złożony w trakcie toczącego się postępowania, a nie po jego zakończeniu. Strona podniosła także, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek o zwrot kosztów przejazdu powinien być złożony w trakcie postępowania, to wskazać należy, że żadne ze wszczętych postępowań rentowych nie zostało jeszcze zakończone. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt VII U 1981/12) Sąd Okręgowy w G. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W ocenie Sądu Okręgowego sprawa wszczęta na skutek odwołania od decyzji organu rentowego, którą odmówiono prawa do zwrotu kosztów stawiennictwa na badanie w związku z ubieganiem się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych o świadczenie rentowe, ma charakter administracyjnoprawny i podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Sąd wskazał, że sprawa zwrotu kosztów przejazdu osób wezwanych do osobistego stawiennictwa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wpadkowa wobec postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w sprawie zaszła niedopuszczalność drogi sądowej. Na powyższe postanowienie Sądu Okręgowego w G. strona złożyła zażalenie, które zostało oddalone przez Sąd Apelacyjny w G. postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. (sygn. akt III AUz 53/13; III AUz 54/13). Sąd Apelacyjny podzielił w pełni argumentację sądu niższej instancji. Następnie, na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] przekazał odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie. Organ argumentował, że stosownie do § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przedmiotowy wniosek o zwrot winien być złożony w takcie toczącego się postępowania orzeczniczego a nie po jego zakończeniu. Podkreślił przy tym, że chodzi o zakończenie postępowania orzeczniczego, a nie w sprawie przyznania prawa do renty. Organ stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę nie posiadającą kompetencji i upoważnienia do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie Sąd pragnie odwołać się do art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku swojej właściwości, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt VII U 1981/12) Sąd Okręgowy w G. uznał się niewłaściwym do rozpoznania sprawy i przekazał ją zgodnie z właściwością Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na przedmiotowe postanowienie Sądu Okręgowego w G. strona złożyła zażalenie, które zostało oddalone przez Sąd Apelacyjny w G. postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. (sygn. akt III AUz 53/13; III AUz 54/13). W opisanym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest sądem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej złożonego przez H. W.-F. odwołania, tj. skargi od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia 18 kwietnia 2012 r. (nr [...]) w sprawie odmowy prawa do zwrotu kosztów stawiennictwa na badania w dniu: 4 stycznia 2011 r., 10 lutego 2011 r. oraz 26 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy: ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej zwanej "ustawą", ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej zwanej "k.p.a." oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu osób wezwanych do osobistego stawiennictwa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwraca osobom wezwanym do osobistego stawiennictwa w sprawach świadczeń z ubezpieczeń społecznych i innych świadczeń wypłacanych przez Zakład poniesione koszty przejazdu. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje i wysokość kosztów podlegających zwrotowi oraz warunki dokonywania ich zwrotu, uwzględniając uzasadniony interes osób wezwanych oraz możliwości finansowe Zakładu. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Zakład zwraca osobie wezwanej koszty przejazdu z miejsca zamieszkania tej osoby do miejsca wskazanego w wezwaniu i z powrotem. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia warunkiem zwrotu kosztów przejazdu osobie wezwanej, po jej przybyciu w wyznaczonym terminie do miejsca wskazanego w wezwaniu, jest złożenie przez nią pisemnego wniosku, zawierającego oświadczenie o posiadaniu albo nieposiadaniu uprawnień do ulgowych przejazdów publicznym transportem zbiorowym, oraz przedstawienie biletów lub rachunków za przejazd. Zgodnie z art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl natomiast art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1), przy czym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Stosownie do art. 56 § 1 k.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. W art. 56 § 2 k.p.a. wskazano natomiast, że żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Analiza ww. przepisów prawa prowadzi do wniosku, że sprawy dotyczące zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa w sprawach świadczeń z ubezpieczeń społecznych i innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, należy zaliczyć do "spraw uregulowanych ustawą" (zgodnie z art. 123 ustawy) oraz "spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych" (zgodnie z art. 180 § 1 i 2 k.p.a.). Z tego powodu należy przyjąć, że – w zakresie nie uregulowanym w przepisach o ubezpieczeniach społecznych – do rozpoznania tych spraw przez organy rentowe zastosowanie w pełni znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 27 marca 2012 r. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] żądanie zwrotu kosztów dojazdu na badania lekarskie w dniach: 4 stycznia 2011 r., 10 lutego 2011 r. i 26 stycznia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] wydał: 1/ w dniu 23 marca 2011 r. decyzję (nr [...]), którą odmówił skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy; 2/ w dniu 26 marca 2012 r. decyzję (nr [...]), którą odmówił skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy, rozpoznając decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r. (nr [...]) wniosek skarżącej o zwrot kosztów stawiennictwa na badania w dniach: 4 stycznia 2011 r., 10 lutego 2011 r. i 26 stycznia 2012 r., organ orzekł o odmowie zwrotu, powołując się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na fakt, że żądanie zwrotu ww. kosztów zostało przez skarżącą złożone już po zakończeniu postępowań orzeczniczych i wydaniu w tych sprawach ww. decyzji. W tej sytuacji organ przyjął, że skarżąca – zgodnie z art. 56 § 2 k.p.a. – utraciła prawo do zgłoszenia roszczenia o zwrot kosztów stawiennictwa, co stanowi podstawę odmowy jej tego prawa. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności pragnie stwierdzić, że została ona wydana przez osobę upoważnioną, tj. Głównego Lekarza Orzecznika Oddziału ZUS [...] – lek. med. W. K. Zgodnie z art. 73 ustawy działalnością Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 74 ust. 5 ustawy – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. W aktach sprawy znajduje się kopia poświadczonego za zgodność z oryginałem upoważnienia Nr [...] Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 marca 2009 r., którym W. K. – pracownik w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...], został upoważniony do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że organ rentowy prawidłowo postąpił, stosując w niniejszej sprawie (dotyczącej zwrotu kosztów osobistego stawiennictwa w sprawach świadczeń z ubezpieczeń społecznych) uregulowanie wynikające z art. 56 § 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się jednak, że z uwagi na to, że po wydaniu decyzji żądanie zwrotu kosztów podróży staje się bezskuteczne, a z uwagi na wygaśnięcie roszczenia nie istnieje możliwość przywrócenia terminu, to organ prowadzący postępowanie - zgodnie z zasadą informacji (art. 9 k.p.a.) - powinien pouczyć osoby, którym przysługuje roszczenie, o ich uprawnieniach i terminie zgłoszenia roszczenia (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 488; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 401; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2012, s 275). W tym zakresie analizując treść pism Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] wzywających skarżącą na badania lekarskie w dniach: 4 stycznia 2011 r. (pismo z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...]), 10 lutego 2011 r. (pismo z dnia 1 lutego 2011 r., nr [...]) oraz 26 stycznia 2012 r. (pismo z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...]), należy stwierdzić, że organ nie zawarł w nich pouczenia, że skarżąca może wystąpić z żądaniem zwrotu kosztów swojego stawiennictwa na ww. badania, tylko do dnia wydania w tych sprawach decyzji pod rygorem utraty takiego roszczenia. Zaniechanie to – w ocenie Sądu – narusza art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W konsekwencji, naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisu art. 9 k.p.a. należy uznać za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – stanowi podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ rentowy przyjmie, że skarżąca - wobec braku poinformowania jej o konsekwencjach niedochowania terminu zgłoszenia żądania - w istocie dopełniła terminu zgłoszenia tego żądania. W konsekwencji organ ponownie rozpozna wniosek skarżącej o zwrot kosztów stawiennictwa w świetle spełnienia uregulowań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie zwrotu kosztów przejazdu osób wezwanych do osobistego stawiennictwa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.