III SA/Gd 363/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Burmistrz Miasta uchylił decyzję własną z dnia 16 stycznia 2006 r., zmienioną decyzją z dnia 13 września 2006 r., przyznającą K. S. zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 13 stycznia 2006 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 16 stycznia 2006 r., zmienioną decyzją z dnia 13 września 2006 r., przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny. Na skutek pytania, skierowanego przez organ, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Inspektorat poinformował w dniu 22 października 2018 r., że strona od dnia 1 października 2006 r. do chwili obecnej pobiera dodatek pielęgnacyjny. W tej sytuacji należało zastosować art. 32 ustawy, albowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych wyklucza równoczesne istnienie prawa i do zasiłku pielęgnacyjnego, i do dodatku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 6 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazując, że istotą przepisu art. 16 ust. 6 ustawy jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca dodatek pielęgnacyjny, stwierdziło, że sytuacja strony uległa zmianie już po wydaniu decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny decyzją z dnia 16 stycznia 2006 r., albowiem w dniu 1 października 2006 r. nabyła ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Zaistniały zatem podstawy do zastosowania uregulowanego w art. 32 ust.1 ustawy trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, uwarunkowanego zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Jak wyjaśniło Kolegium, strona występując z wnioskiem o przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zobowiązała się do niezwłocznego poinformowania podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdorazowej zmianie wymienionych w pouczeniu okoliczności, mających wpływ na przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym w szczególności nabyciu uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie było czytelne i zrozumiałe dla przeciętnego adresata, a strona, w dacie potwierdzenia zapoznania się z pouczeniem, była w stanie samodzielnie i skutecznie załatwiać sprawy urzędowe. Organ wskazał również, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną i kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Z tego względu nie jest możliwe wskazanie daty , od której następuje uchylenie decyzji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzuciła, że jej sprawa trwa już trzynaście lat, a zgodnie z art. 156 §2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności decyzji czy uchylić decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 10 lat. Wskazała, że złożyła ustną i pisemną rezygnację ze świadczenia w MOPS, kiedy nabyła prawo do świadczenia z ZUS w dniu 1 października 2006 r. Nigdy nie pobierała dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od dnia 1 stycznia 2006 r., a informacje takie, podawane w decyzjach, są nieprawdziwe. Mimo dwóch korzystnych dla niej decyzji organu odwoławczego , który umorzył postępowanie , organ pierwszej instancji znowu wszczął postępowanie, a przecież - skoro organ ten nie zgadzał się z decyzjami SKO, powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sprawy. Podała, że domaga się zaprzestania obniżki emerytury, przywrócenia jej do poprzedniej wysokości i zwrotu pieniędzy o odsetkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, ze zm.) – dalej zwana "ustawą". Zgodnie z art. 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie jednak do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że choć oba świadczenia - dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny - wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383), to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że ich charakter jest porównywalny - oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dodatek pielęgnacyjny , stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje bowiem osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Celem obu wskazanych świadczeń jest pokrywanie przez osoby je otrzymujące wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej, pozbawiającej możliwości samodzielnej egzystencji. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i z tego tytułu pobiera od dnia 1 stycznia 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny, przyznany decyzją z dnia 16 stycznia 2006r. Jednakże ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2018 r. wynika także , że od dnia 1 października 2006 r. - i nadal - skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Ta właśnie okoliczność – data, od której skarżącej przysługuje prawo do dodatku pielęgnacyjnego - była wcześniej sporna, lecz ustalono w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez samą skarżącą, że datą, od której przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny jest nie 1 stycznia 2006 r., a 1 października 2006 r. Zaistniała zatem przesłanka z przepisu art. 16 ust. 6 ustawy, będącego tzw. normą kolizyjną. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu dwóch uprawnień - do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego - osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że skarżącej nie przysługuje już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać – bowiem w przypadku przyznania prawa do dodatku pielęgnacyjnego przysługiwać może jedynie prawo do tego właśnie świadczenia, a nie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego organy prawidłowo zastosowały art. 32 ust. 1 ustawy, który stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Ustalony przez organy fakt pobierania przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego był zatem podstawą weryfikacji, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 stycznia 2006 r. (zmienionej decyzją z dnia 13 września 2006 r.) o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek pielęgnacyjny było w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 156 § 2 k.p.a., lecz art. 32 ust. 1 ustawy. Jak wynika z niekwestionowanej sekwencji zdarzeń skarżącej najpierw przyznano zasiłek pielęgnacyjny, a dopiero po paru miesiącach - w dniu 1 października 2006 r. - nabyła ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Konieczne zatem było wyeliminowanie decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, bowiem – jak wskazano powyżej – art. 16 ust. 6 ustawy wyklucza możliwość zbiegu praw do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Zaaprobować przy tym należało korzystne dla skarżącej stanowisko organów, że decyzja w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną i kształtuje sytuację strony na przyszłość. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że organ pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącej, nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Także - wbrew zarzutom skargi - w kontrolowanych przez Sąd decyzjach organy nie twierdziły, że skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 stycznia 2006 r. Z kolei twierdzenie skarżącej o złożeniu przez nią rezygnacji z zasiłku pielęgnacyjnego w MOPS po nabyciu prawa do świadczenia z ZUS w dniu 1 października 2006 r. nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym. Także do skargi nie dołączono żadnego dokumentu na poparcie powyższych twierdzeń. Opisywana przez skarżącą sytuacja, że organy obu instancji trzykrotnie orzekały w sprawie niewątpliwie nie zasługuje na aprobatę, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. We wcześniej prowadzonych postępowaniach organ odwoławczy oparł swe decyzje o umorzeniu postępowania na przyjętym przez siebie ustaleniu , że prawo do dodatku pielęgnacyjnego przysługiwało skarżącej od dnia 1 stycznia 2006 r. , co w ocenie organu powinno skutkować zastosowaniem innego trybu wzruszenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie kontroli zgodności z prawem podlegała wyłącznie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 28 lutego 2018 r. , a nie także decyzje wydawane wcześniej. Sąd nie mógł też w żaden sposób wypowiedzieć się w kwestii obniżenia skarżącej emerytury wypłacanej przez ZUS czy też dokonywanych z niej potrąceń, bowiem okoliczności te nie są objęte granicami niniejszej sprawy ani nie leżą w kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.