III SA/Gd 365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2016, poz. 722 ze zm.) odmówił wymeldowania W. Ł. z pobytu stałego z lokalu nr 6 przy ul. [...] 30 w G. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o wymeldowanie W. Ł. złożony został przez P. S. i K. L. – S., współwłaścicieli mieszkania przy ul. [...] 30/6 w G.. Do wniosku załączone zostało Postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] Cywilny z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt [...] w sprawie przysądzenia prawa do lokalu nr 6 przy ul. [...] 30 w G. P. S. oraz K. L.-S.. Postanowienie stało się prawomocne w dniu 14 grudnia 2015 r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że nie daje on podstaw do zastosowania art. 35 cyt. ustawy, tj. wymeldowania W. Ł. z przedmiotowego mieszkania. W. Ł. oświadczyła bowiem, że nadal mieszka w lokalu, a jedynie czasami wyjeżdża do rodziny. Jednocześnie wymieniona ma dostęp do lokalu (posiada do niego klucze) i przechowuje w nim swoje rzeczy. W sprawie przeprowadzono kilka kontroli meldunkowych. Zarówno jednak te przeprowadzone przez pracowników organu jak i przez straż miejską, nie potwierdziły jednoznacznie, aby W. Ł. opuściła lokal przy ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. L.-S. i P. S., wskazując, że pomimo, iż z przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego wynika, że W. Ł. nie mieszka w spornym lokalu, organ odmówił jej wymeldowania. Jest to sprzeczne z zasadą poszanowania własności prywatnej odwołujących się i szkodliwe społecznie. Małżonkowie wskazali, że W. Ł. zadłużyła mieszkanie z kilku różnych tytułów, wobec czego sprawa trafiła do sądu, a następnie do komornika. W. Ł. utraciła mieszkanie, a odwołujący się stali się jego właścicielami. Pomimo tego, odwołujący nie mogą korzystać z mieszkania, gdyż W. Ł., choć nie przebywa już w mieszkaniu, celowo zamieniła je w magazyn swoich rzeczy. Przy czym nie są to rzeczy osobiste, ale skład różnych rzeczy, w większości zbędnych rupieci ułożonych od podłogi po sufit. Mieszkanie jest pełne śmieci, stanowi zagrożenie pożarowe. Zagraża również higienie i bezpieczeństwu, jako potencjalne siedlisko rozwoju insektów. Spółdzielnia, która oceniła stan mieszkania, wezwała współwłaścicieli do usunięcia usterek i awarii w mieszkaniu oraz natychmiastowego usunięcia śmieci. Małżonkowie nie mogą jednak przeprowadzić remontu, gdyż W. Ł. uniemożliwia im dostęp do mieszkania. Zawsze jest nieobecna, bo tam nie mieszka, a jedynie wymienia i zakłada dodatkowe zamki w mieszkaniu. W odwołaniu wskazano, że w mieszkaniu ze względu na awarię nie można skorzystać z toalety. Woda jest zakręcona. Z uwagi na ilość rzeczy zgromadzonych w mieszkaniu utrudniony jest dostęp do kuchni i łazienki i nie ma miejsca do spania. Odwołujący wskazali, że W. Ł. mieszka na stałe u syna w G. przy ul. [...] 19F, a jej zamieszkiwanie w spornym lokalu jest wyłącznie podtrzymywaną przez nią fikcją. Decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wskazano, że organ I instancji dokonując rozstrzygnięcia oparł się na sprzecznych wyjaśnieniach stron oraz "kontrolach meldunkowych" przeprowadzanych przez Straż Miejską oraz pracowników Urzędu Miasta G.. W. Ł. twierdziła, że stale zamieszkuje w spornym lokalu, a tylko czasem wyjeżdża do rodziny, posiada tam swoje rzeczy, ma nadal do niego swobodny dostęp, pomimo kilkukrotnego wymieniania zamków przez nowych właścicieli. Skarżący podawali z kolei, że W. Ł. nie mieszka w lokalu, a co więcej, z uwagi na obecny stan lokalu uważają, że zamieszkiwanie w nim jest po prostu niemożliwe. Przyznali, że dokonali wymiany zamka, w celu dostania się do mieszkania, jednak po opuszczeniu lokalu zamknęli drzwi w sposób umożlwiający się dostanie się do niego przez wymienioną. W wywiadzie z sąsiadami przeprowadzonym podczas "kontroli meldunkowych" ustalono, że wymieniona była widziana jak 2 maja 2016 r. wyprowadza się z przedmiotowego lokalu, nie jest widywana, co może mieć związek z trybem życia jaki prowadzi. Organ meldunkowy nie przeprowadził jednak żadnego dowodu z zeznań świadków. W znajdujących się w aktach notatkach powołuje się bowiem jedynie na wyjaśniania anonimowych sąsiadów. W spornym lokalu usiłowano dwukrotnie prowadzić oględziny, jednak nie doszły one do skutku. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego nie dawała podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów przy ponownym jej rozpoznaniu, należy przeprowadzić takie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na jednoznaczne ustalenie, czy W. Ł. opuściła sporny lokal w sposób dobrowolny i trwały. W. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji podnosząc, że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Wyraziła także przypuszczenie, że tego rodzaju działanie mogło mieć charakter celowy i służyć szybkiemu załatwieniu sprawy na niekorzyść skarżącej. Nie została bowiem prawidłowo powiadomiona o skierowaniu sprawy do rozpatrzenia przez Wojewodę – nie doręczono jej ani treści odwołania, ani załączników. Nie wyznaczono także żadnej rozprawy. Skutkiem tego skarżąca nie mogła zając w sprawie stanowiska, ani przestawiać zarzutów, ani składać wniosków dowodowych i dowodów na ich poparcie. Podkreślono, że w podnoszonych twierdzeniach o niezamieszkiwaniu W. Ł. w spornym lokalu Państwo S. sami sobie zaprzeczają. To bowiem nie W. Ł. musi udowodnić w tym postępowaniu, że mieszka w ww. lokalu, ale Państwo S. udowodnić jakoby było odwrotnie. Wyjaśniono, że Państwo S. wylicytowali mieszkanie W. Ł. na licytacji komorniczej, pomimo że wiedzieli, że postępowanie egzekucyjne było wszczęte przez osobę która oszukała W. Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyznaczony z urzędu pełnomocnik W. Ł. w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. podtrzymał stanowisko skarżącej wskazane w skardze i w dalszych pismach procesowych. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, nie podzielono wskazanych w niej argumentów. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i był on wystarczający do wydania decyzji. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 8 i 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje (orzeczenia) pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty dotyczące słuszności bądź celowości zaskarżonego aktu. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Skarga nie jest uzasadniona i musiała zostać oddalona. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta G. o odmowie wymeldowania W. Ł. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] 30/6 w G., stanowiącego własność Państwa K. L. – S. i P. S. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przywołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji Wojewody [...] przepisy, tj. - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej zwana "k.p.a." i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2016, poz. 722 ze zm., dalej zwanej " ustawą") stanowią, odpowiednio: - art. 138 § 2 k.p.a. :" organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" - przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności stanowi, że: "organ gminy, (...), wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się". Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (publ. OTK-A 2002/3/34) ukształtował się pogląd, że zameldowanie osoby pod danym adresem ma odzwierciedlać rzeczywisty stan rzeczy w tym zakresie. Stwierdzając niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu oraz nie przesądza o jakichkolwiek uprawnieniach do lokalu. Przywołana w tym wyroku argumentacja jest aktualna również w odniesieniu do instytucji zameldowania uregulowanej w ustawie o ewidencji ludności. Mając na uwadze argumenty podnoszone przez skarżącą, a z drugiej strony przez wnioskujących o jej wymeldowanie właścicieli lokalu, Sąd uznaje za zasadne podkreślić, że istotą postępowania o wymeldowanie jest wyłącznie wyjaśnienie, czy prowadzona ewidencja odzwierciedla stan aktualnie istniejący (w dacie orzekania). Nie ma natomiast dla wyniku tego postępowania znaczenie, czy osoba wymeldowywana ma poczucie pokrzywdzenia złożonym wnioskiem o wymeldowanie, bądź też druga strona - właściciele lokalu, czują się pokrzywdzeni z powodu niemożności korzystania z mieszkania wobec zamieszkiwania w nim zameldowanej tam osoby. Okoliczność, że osoba zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego może mieć znaczenie w ewentualnym postępowaniu o eksmisję, nie zaś w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie, którego przedmiotem jest ustalenie faktu zamieszkiwania. W niniejszym postępowaniu o wymeldowanie należało zatem ustalić tylko i wyłącznie to, czy W. Ł. zamieszkuje w spornym lokalu, czy też go opuściła. Wydanie decyzji o wymeldowaniu danej osoby może nastąpić po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w wyniku którego zostanie bezspornie ustalone, że dana osoba w określonym miejscu nie zamieszkuje, a miejsce to (lokal) opuściła w sposób trwały i dobrowolny. W takim przypadku w ramach swobodnej oceny dowodów organy winny ocenić te dowody zestawiając je z innymi zebranymi w sprawie naświetlającymi wynikające z nich fakty w odmienny sposób i po rozpatrzeniu całego zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokonać wyboru, które z nich uznają za wiarygodne, opierając się na zasadach logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego pozwalającego na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest zasadne. Wydając decyzję o odmowie wymeldowania organ oparł się na niepełnym materiale dowodowym, nie dającym odpowiedzi na kluczowe pytanie, a mianowicie: czy W. Ł. zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] 30/6 w G. z zamiarem pobytu stałego, czy też opuściła ten lokal trwale i dobrowolnie. Organ pierwszej instancji dokonując oceny materiału dowodowego i uznając, że W. Ł. nie opuściła przedmiotowego lokalu i nadal stanowi on jej centrum życiowe, przeoczył przy tym, że strony postępowania złożyły - w kwestii zamieszkiwania ww. w omawianym lokalu – całkowicie sprzeczne oświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych, twierdzenie skarżącej, że nie opuściła przedmiotowego lokalu i nadal koncentruje w nim swoje interesy życiowe przeciwstawione zostało twierdzeniu właścicieli mieszkania, że skarżąca w lokalu nie zamieszkuje, bowiem wyprowadziła się do mieszkania syna przy ul. [...] w G.. Również w trakcie przeprowadzonych w miejscu zameldowania skarżącej kontroli meldunkowych, nie ustalono jednoznacznie, że stale tam ona zamieszkuje. Powyższe rozbieżności zostały zignorowane przez organ pierwszej instancji. Nadto organ odstąpił od dokonania oględzin lokalu, bowiem nie stawiła się na nie żadna ze stron postępowania. Tymczasem przeprowadzenie oględzin lokalu ma istotne znaczenie w sprawie z uwagi na wskazywany przez właścicieli lokalu jego katastrofalny stan, co może rodzić wątpliwość czy lokal ten może być obecnie przez kogokolwiek wykorzystywany do zamieszkiwania. Opisane okoliczności świadczą o tym, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ było uzasadnione, bowiem stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony oraz rozpatrzony w sposób dostateczny do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo omówił treść mających znaczenie przepisów prawa, odniósł się do treści zebranych dowodów, wskazując, z jakich względów nie były one wystarczające dla podjęcia decyzji w sprawie wymeldowania skarżącej. Organ odwoławczy trafnie wypunktował braki przeprowadzonego postępowania dowodowego, udzielając przy tym organowi pierwszej instancji szczegółowych wskazówek, co do dalszego postępowania w sprawie. W tym zakresie zasadnie wskazano, że dla jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca opuściła lokal organ meldunkowy powinien przeprowadzić szereg dowodów tj. przesłuchać strony i świadków zgłoszonych przez strony postępowania, ewentualnie przeprowadzić rozprawę administracyjną w sytuacji niejednoznacznych zeznań stron i świadków postępowania, a także przeprowadzić oględziny lokalu przy ul. [...] w G. oraz w lokalu przy ul. [...] w G. i przesłuchać do protokołu domowników oraz sąsiadów w celu ustalenia czy lokal ten stanowi centrum życiowe W. Ł. jak podali małżonkowie S.. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zebranie materiału dowodowego, które umożliwi wydanie prawidłowej decyzji w sprawie. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postepowania, to zawłaszcza na organie pierwszej instancji ciąży wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że istniały w sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił tym samym prezentowanego w skardze i piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 5 lutego 2018 r. stanowiska, że decyzja organu pierwszej instancji była zgodna z prawem, w tym nie naruszała przepisów o postępowaniu administracyjnym. Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 i 10 k.p.a. może on odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Z akt sprawy wynika, że reprezentujący skarżącą w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik został poinformowany o wpłynięciu odwołania i przekazaniu go do rozpoznania przez Wojewodę [...] ( vide pismo z dnia 9 stycznia 2017 r.). W postępowaniu odwoławczym organ przed wydaniem decyzji wprawdzie nie zawiadomił skarżącej (pełnomocnika) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością składania wniosków, jednakże skarżąca nie wykazała jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła w związku z tym uchybieniem organu dokonać. Z kolei organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, a to oznacza, że materiał dowodowy był skarżącej znany. W tej sytuacji niepowiadomienie skarżącej o przystąpieniu do wydania decyzji nie może być uznane za naruszenie mające znaczenia dla wyniku sprawy, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd nie stwierdził. Pozostałych zaś zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Na koniec należy zauważyć, że skoro w sprawie ma być ponownie prowadzone przez organ pierwszej instancji wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, to w tym postępowaniu stan faktyczny będzie ustalany na nowo i w jego trakcie skarżąca będzie mogła wnioskować o przeprowadzenie wszelkich dowodów, zaś od wyników takiego postępowania przysługiwać jej będzie prawo odwołania się. W konsekwencji Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.