III SA/Gd 367/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Człuchowskiego z dnia 15 maja 2024 r., nr II/9/2024 w przedmiocie ustalenia diet dla radnych Powiatu Człuchowskiego stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. W dniu 15 maja 2024 r. Rada Powiatu Człuchowskiego, działając na podstawie art. 17 ust. 3, art. 21 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 107) oraz § 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1975, podjęła uchwałę nr II/9/2024 w sprawie ustalenia diet dla radnych Powiatu Człuchowskiego. W skardze z dnia 25 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę Wojewoda Pomorski zaskarżył powyższą uchwałę w części objętej sformułowaniem "pracujących w co najmniej dwóch komisjach" zawartym w § 5 uchwały, jak naruszającą w sposób istotny art. 21 ust. 4 u.s.p. Zdaniem skarżącego kwestionowane rozwiązanie pozbawia wynikającego z ustawy prawa do diety radnych, którzy nie pełnią funkcji wskazywanych w §§ 1-4 uchwały (Przewodniczącego Rady Powiatu, Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, nieetatowych członków Zarządu Powiatu, Przewodniczących komisji, Zastępców Przewodniczących komisji i sekretarza Komisji Rewizyjnej) lub też niebędących członkami co najmniej dwóch, lecz mimo to wypełniają obowiązki wynikające z objęcia mandatu radnego, np. uczestniczą w sesjach Rady Powiatu, posiedzeniach komisji, której są członkami, czy też realizują inne zadania, jednocześnie wiążące się z utrata wynagrodzenia za czas niewykonywanej pracy. W odpowiedzi na skargę, Starosta Człuchowski wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2024 r. Rada Powiatu Człuchowskiego podjęła m.in. dwie uchwały: uchwałę nr III/12/2024 w sprawie ustalenia składów osobowych komisji Rady Powiatu Człuchowskiego, zgodnie z którą wszyscy radni Rady Powiatu Człuchowskiego są członkami co najmniej dwóch komisji, a następnie uchwałę nr III/15/2024 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia diet radnych Powiatu Człuchowskiego, zgodnie z którą wprowadzono rozróżnienie przyznawania radnym uprawnienia do diet w zależności od tego, czy wykonywali oni swoje obowiązki, czy też nie. W ocenie organu wskazane uchwały stanowią realizację przepisów art. 21 ust. 4 u.s.p. Organ wyjaśnił, że w Radzie Powiatu Człuchowskiego nie ma miejsca sytuacja pozbawienia prawa do diety radnych, opisywana w skardze i stanowiąca podstawę zarzutu w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 25 września 2024 r. Wojewoda Pomorski, nie zgadzając się z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę podniósł, że składy komisji Rady wynikające z uchwały rady Powiatu Człuchowskiego z dnia 28 maja 2024 r. nr III/12/2024 nie są permanentne i mogą w każdej chwili ulec zmianie, w tym takiej, na skutek której konkretny radny stanie się członkiem np. jednej tylko komisji, co w świetle unormowań zaskarżonej uchwały pozbawi go w sposób nieuprawniony prawa do diety, pomimo wykonywania przezeń obowiązków radnego wskazywanych w skardze. Na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. pełnomocnik organu, podtrzymując skargę, oświadczył, że zaskarżona uchwała odzwierciedla stan faktyczny istniejący w Radzie Powiatu Człuchowskiego, gdzie nie ma sytuacji, że jakiś radny nie zasiadałby w dwóch komisjach. Wskazał nadto, że gdyby taka sytuacja się zdarzyła, to prawodawca lokalny dostosowałby do tego stanu uchwałę w sprawie diet. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zd. 1 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu powiatu wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Centralna Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu Człuchowskiego w sprawie ustalenia diet radnych Powiatu Człuchowskiego w części dotyczącej zawartego w § 5 uchwały sformułowania: "pracujących w co najmniej dwóch komisjach". Uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p., który stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W myśl art. 21 ust. 5 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692). Z przytoczonych przepisów ustawy wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 21 ust. 5 cytowanej ustawy. Utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie wskazuje przy tym, jakie działania podejmowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety. Jednocześnie jednak ustawodawca wyznacza radnemu szereg obowiązków i określa prawa w ramach pełnionej funkcji. W myśl art. 21 ust. 1 zd. 2 u.s.p., radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie do art. 21 ust. 2a ww. ustawy, w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 21 ust. 9 ww. ustawy stanowi, iż w sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty. Ustalając zatem przysługujące radnemu diety, rada powiatu powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań. Jak słusznie wywodził Wojewoda Pomorski, dyspozycja kwestionowanego § 5 zaskarżonej uchwały w powiązaniu z treścią §§ 1-4 uchwały uwzględnia jedynie wycinek pełnego zakresu czynności oraz działań podejmowanych przez radnych, czym pozbawia ich rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych, niż udział w posiedzeniach komisji, czy pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu, Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, nieetatowych członków Zarządu Powiatu, Przewodniczących komisji, Zastępców Przewodniczących komisji i sekretarza Komisji Rewizyjnej, czynności. Powyższej oceny nie zmienia wprowadzona do zaskarżonej uchwały zmiana przewidziana w uchwale Rady Powiatu Człuchowskiego z dnia 28 maja 2024 r., nr III/15/2024 r., na która wskazywał organ w odpowiedzi na skargę. Podkreślić bowiem należy, że przewidziany w §6 zaskarżonej uchwały, w brzmieniu nadanym ww. uchwałą zmieniającą, mechanizm pomniejszania wysokości diety radnego odnosi się wyłącznie do przypadku nieobecności na sesji Rady albo na posiedzeniach komisji Rady, której radny jest członkiem. Tymczasem obowiązkowy mechanizm potrąceń z ustalonej w uchwale diety musi przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować nie tylko nieobecność w sesjach rady i posiedzeniach komisji rady, ale również brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Nadto sąd miał na względzie charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Do cech tego rodzaju aktów normatywnych zalicza się: - terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego - obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; - normatywny charakter - zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; - generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach - charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy; abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji; akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Tak określone cechy zaskarżonej uchwały nie pozwalały na uwzględnienie argumentacji przytoczonej przez organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymanej na rozprawie przez pełnomocnika organu. Przyjęcie uchwały Rady Powiatu Człuchowskiego o ustaleniu składów osobowych komisji Rady Powiatu Człuchowskiego, z której wynika, że obecnie każdy z radnych bierze udział w pracach co najmniej dwóch komisji Rady Powiatu, nie oznacza, że skład tychże komisji nie ulegnie zmianie w związku z wystąpieniem różnego rodzaju okoliczności. Nadto nie sposób przewidzieć, jak będzie kształtował się skład osobowy komisji Rady w kolejnych kadencjach tego organu powiatu. Z generalno-abstrakcyjnego charakteru uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych wynika natomiast, że jest to akt normatywny przyjmowany w celu stosowania w powtarzalnych stanach faktycznych, nie zaś dla konkretnego składu osobowego komisji Rady Powiatu. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżony przepis § 5 uchwały jest sprzeczny z wykładnią systemową i celowościową art. 21 ust. 4 u.s.p., przy czym dla zachowania zgodnego z prawem i racjonalnego brzmienia uchwały Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności całego przepisu § 5 zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie bowiem tej jego części, która sprowadzała się do sformułowania "pracujących w co najmniej dwóch komisjach", jak tego oczekiwał Wojewoda Pomorski, skutkowałoby pozostawieniem jako obowiązującego zapisu o treści: "Ustala się miesięczną dietę dla radnych w wysokości 1500 zł". Takie brzmienie uchwały nie uwzględniałoby zapewne intencji prawodawcy lokalnego, a przede wszystkim byłoby niezgodne z treścią art. 21 ust. 4 u.s.p., który winien być interpretowany w sposób, zgodnie z którym dieta nie może przysługiwać radnemu, jeżeli ten w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały.