III SA/Gd 369/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Kobylnica z dnia 2 grudnia 2010 r. nr I/9/2010 w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 2 grudnia 2010 r. Rada Gminy Kobylnica, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., poz. 710) ), podjęła uchwałę nr I/9/2010 w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podroży służbowej. Uchwała ta w § 1 - § 4 ustala wysokość i zasady przyznawania diet radnym Rady Gminy Kobylnica, w § 5 reguluje kwestie diety i zwrotów kosztów podróży służbowych radnym Rady Kobylnica, w § 6 stanowi, że traci moc uchwała nr I/9/2006 Rady Gminy Kobylnica z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy Kobylnica, w § 7 powierza wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Gminy Kobylnica, a § 8 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Słupsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), dalej powoływanej jako "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Rada Gminy Kobylnica w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stanęła na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. W przekonaniu Rady o generalności norm zawartych w kwestionowanej uchwale nie może decydować okoliczność, że potencjalnie każdy mieszkaniec gminy może być członkiem jej organu stanowiącego. Uchwała została skierowana do konkretnych adresatów jakimi są radni, którzy aby objąć tę funkcję muszą uzyskać pozytywny wynik w głosowaniu mieszkańców. Rada odwołując się do definicji aktu prawa miejscowego zawartej w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego" – zauważyła, że definicja ta odnosi się do "obszaru działania", nie do "wspólnoty samorządowej". Trudno uznać, by zaskarżona uchwała, stanowiła normę generalną i abstrakcyjną dla osoby zamieszkałej poza gminą, która chwilowo przebywa na jej obszarze bądź posiada nieruchomość na obszarze gminy i przez to dotyczą jej postanowienia prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, prawo wybieralności ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy ma obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej, niebędący obywatelem polskim, obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy. Norma z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mogłaby mieć więc teoretycznie (czemu Rada zaprzecza) generalny i abstrakcyjny charakter wyłącznie wobec członków wspólnoty samorządowej, a nie "wobec obszaru" gminy. W ocenie Rady, przepisy wydane w oparciu o art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter wyłącznie wewnętrzny. Dany akt jest aktem powszechnie obowiązującym, jeżeli skierowany jest do podmiotów znajdujących się poza strukturami administracji publicznej, tj. wiąże podmioty nie znajdujące się względem organu wydającego akt w jakimkolwiek stosunku zależności. Rada Gminy wskazał, że niewątpliwie każdy radny jest podmiotem funkcjonującym w strukturach administracji publicznej. Każdy radny w zakresie wysokości diety jest w zasadzie zależny od rady gminy, bowiem ta nawet przy jego głosie przeciwnym może zmienić wysokość rekompensaty za pełnienie funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Skład orzekający podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w ściśle określonej wysokości. Nie ma przy tym znaczenia, co akcentuje Rada, że objęcie funkcji radnego wymaga uzyskania pozytywnego wyniku w głosowaniu. Taka procedura dotyczy każdej osoby, kandydującej na radnego. Przedmiotowej uchwały nie można zaliczyć do aktów kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zwrócenia uwagi wymaga także to, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis oraz zaniechanie jej opublikowania, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.