III SA/Gd 37/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 18 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zagrożenia sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącej B. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 września 2005r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uciążliwości związanych z pochówkami zmarłych na cmentarzu [...] w G. [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że cmentarz [...] założono w 1856 r. wśród zabudowy mieszkalnej, graniczy z budynkiem B. P., który został wybudowany w latach 1935 – 37. Ponadto stwierdzono, że od 1945 roku granice cmentarza nie uległy zmianie a ewentualne wątpliwości w tym zakresie mogły wynikać z tego, że cmentarz nie był w całości ogrodzony. W związku z tym przyjęto, że aktualne korzystanie z cmentarza polegające wyłącznie na dochowywaniu zmarłych do istniejących kwater nie stanowi zagrożenia epidemiologicznego, co zdaniem organu I instancji uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Od decyzji tej odwołała się B. P. podnosząc, że narusza ona szereg przepisów dotyczących postępowania administracyjnego takich jak art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78, art. 105, art. 107 K.p.a. oraz przepisy art. 1 ust. 2 i 4 i art. 5 ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Z 2000r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.). Uzasadniając swoje zarzuty odwołująca stwierdziła, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności stanu faktycznego przeprowadzając tylko takie środki dowodowe, które były dla niego wygodne. W wyniku tego nie przesłuchano wnioskowanych przez nią świadków. Uniemożliwiono jej wypowiedzenie się w sprawie po zakończeniu postępowania. Ponadto B. P. stwierdziła, że w jej przekonaniu brak było podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie, a organ administracji powinien podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Rozpatrując to odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 18 listopada 2005r. Nr [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określają przepisy prawa. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin cmentarza oraz przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że aktualne korzystanie z cmentarza polegające na dochowywaniu zwłok do istniejących kwater nie stwarza zagrożenia epidemiologicznego, gdyż zabudowania mieszkalne przy ulicy [...] podłączone są do miejskiej sieci wodociągowej co zabezpiecza ich mieszkańców przed zagrożeniem epidemiologicznym. Ponadto przyjęto, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają upoważnienia do zakazywania pochówków, gdy nie ma zagrożeń sanitarnych. Zwrócono również uwagę na fakt, że zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych zakładanie, rozszerzanie i zamykanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B. P. stwierdzając, że grzebanie zmarłych na cmentarzu [...] w G. [...] dokonywane jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań oraz na granicy ogródków przydomowych. Kontrola niekorzystnego wpływu cmentarza nie może ograniczyć się tylko i wyłącznie do wpływu na źródła zaopatrzenia w wodę, ale powinna obejmować również glebę wykorzystywaną przez mieszkańców do celów ogrodniczych. Skarżąca zwróciła również uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu jej działania należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, a wyliczenie zawarte w tym przepisie ma tylko charakter przykładowy. W skardze powiedziano również, "że w myśl art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy inspektor nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustawowym terminie stwierdzonych uchybień, a organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości". W odpowiedzi na powyższą skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje działalność organu orzekającego. W tym stanie skargę należało uznać za zasadną. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji w tej konkretnej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie w jakich przypadkach organy administracji mogą umorzyć postępowanie. Zgodnie z postanowieniami art. 105 § 1 K.p.a. może to mieć miejsce gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo przyjmuje się, że przesłanka ta jest spełniona, gdy brak któregoś z generalnych elementów materialnego stosunku prawnego. O ziszczeniu się tych warunków można mówić więc wówczas gdy w postępowaniu uczestniczą podmioty nie posiadające przymiotów strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie występuje przedmiot postępowania lub organ administracji nie jest właściwy do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie. W rozpatrywanym przypadku postępowanie prowadzone było z inicjatywy B.P. będącej właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z cmentarzem [...] w G. [...], która skarżyła się na występujące uciążliwości związane z funkcjonowaniem tego obiektu. Nie zachodziły zatem przesłanki podmiotowe uzasadniające umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli chodzi o przedmiot postępowania to stanowiły go ewentualne uciążliwości związane z funkcjonowaniem cmentarza [...] w G. Dlatego też w ramach postępowania organ administracji powinien dokonać oceny, czy te uciążliwości rzeczywiście występują, czy też nie. W takim jednak przypadku bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. O braku właściwości rzeczowej można mówić natomiast tylko wówczas gdy żaden przepis prawa nie przyznaje organom administracji możliwości działania w formie decyzji administracyjnych. W tym konkretnym przypadku tak nie jest gdyż art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa, że “w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". W związku z tym w przypadku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych organy inspekcji sanitarnej na podmiot stwarzający te zagrożenia powinny nałożyć obowiązek ich usunięcia, a w przypadku niestwierdzenia naruszeń w tym zakresie powinny podjąć decyzję odmowną. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła zatem bezprzedmiotowość postępowania i organy powinny zakończyć je wydając merytoryczną decyzję, już samo to naruszenie stanowiło podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z uzasadnień decyzji podjętych w sprawie zdaje się wynikać, że zdaniem organów sanitarnych nie wystąpiły zagrożenia epidemiologiczne. Twierdzenie takie powinno jednak mieć charakter bezsporny i wynikać z wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego. Jest to o tyle istotne, że źródłem zagrożenia sanitarno – epidemiologicznego mogą być substancje i związki znajdujące się zarówno w wodzie, glebie jak i powietrzu. W tej konkretnej sprawie organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia, że budynki mieszkalne znajdujące się w sąsiedztwie cmentarza wyposażone są w instalację wodociągową. Nie badano natomiast zupełnie, czy zagrożenia takiego nie stwarza gleba wykorzystywana do celów ogrodniczych lub np. woda studzienna pożytkowana do celów gospodarczych. Okoliczności te powinny natomiast być brane pod uwagę zgodnie z art. 5 ust 3 ustawy o cmentarzach przy ustalaniu kryteriów lokalizacji cmentarzy, a zatem powinny być kontrolowane również w już istniejących obiektach cmentarnych. Za tak szerokim rozumieniem źródła ewentualnych zagrożeń przemawia samo pojęcie wymagań higienicznych i zdrowotnych, którym posługuje się ustawodawca w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tej konkretnej sprawie organy administracji nie dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego z punktu widzenia wystąpienia omawianych zagrożeń. Zrezygnowały również z przeprowadzenia środków dowodowych pozwalających ustalić czy źródła zagrożeń nie stanowi np. gleba. Takie postępowanie stanowiło istotne naruszenie postanowień art. 7 i 77 K.p.a. obligujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i ustalenia prawdy obiektywnej. Na marginesie poczynionych rozważań należy zwrócić również uwagę organom administracji sanitarnej na to, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach nadzór nad przestrzeganiem tej ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. W związku z tym w każdym przypadku organ administracji prowadzący postępowanie związane z funkcjonowaniem cmentarza powinien oceniać czy nie zachodzi potrzeba zawiadomienia o występujących zagrożeniach innych organów administracji upoważnionych do działania. W założeniu działania różnych organów mają się bowiem wzajemnie uzupełniać. Formą takiego zawiadomienia mogłoby być np. postanowienie wydane w trybie art. 66 § 1 K.p.a. Reasumując zatem powyższe rozważania należy stwierdzić, że w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego miały miejsce nieprawidłowości mogące mieć wpływ na wynik postępowania co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważniało do orzeczenia jak w sentencji. Sąd nie orzekł w trybie art. 152 cytowanej ustawy o wykonalności zaskarżonego orzeczenia, gdyż ze swej istoty nie nadawało się ono do wykonania. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić zawarte wyżej wskazania co do przebiegu postępowania administracyjnego.