III SA/Gd 375/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii o lokalizacji punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Miejskiej Komisji do spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 2 marca 2010 r.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 2 marca 2010 r. Miejska Komisja ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych działając na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 10, poz. 473 ze zm.) postanowiła negatywnie zaopiniować lokalizację punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – lokalu "[...]" prowadzonego przez B. C. w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że w świetle § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] w sprawie zmiany uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, miejsca sprzedaży i podawania alkoholu nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 50 metrów od cmentarzy, kaplic i kościołów. W świetle § 2 ust. 3 w/w uchwały przedmiotowa odległość mierzona jest od wejścia do lokalu, w którym są spożywane i podawane napoje alkoholowe, wzdłuż istniejącego ciągu pieszego, do najbliżej położonego wejścia do cmentarza, kaplicy lub kościoła. W dniu 27 lipca 2009 r. geodeta dokonał pomiaru odległości pomiędzy wejściem na cmentarz w J. a lokalem z pominięciem ciągu pieszego i odległość ta wyniosła 29,02 m. Odległość miedzy wskazanymi obiektami mierzona zaś wzdłuż istniejącego ciągu pieszego (chodnika) z pominięciem przejścia dla pieszych wyniosła 36 metrów. Lokalizacja lokalu nie odpowiada zatem regulacji określonej w w/w uchwale mimo, że odległość od wejścia do lokalu do wejścia do cmentarza mierzona wzdłuż istniejącego ciągu pieszego (chodnika) do najbliższego przejścia dla pieszych, przez to przejście, a następnie do najbliższego wejścia na cmentarz wynosi 146 metrów. Taki pomiar jest jednakże niezgodny z intencją uchwałodawcy. Wyliczenie odległości musi bowiem odbywać się po najkrótszej możliwej drodze, przy czym przy istnieniu trwałych przeszkód na drodze (płoty, ustawienia zabudowań) odległość należy liczyć wzdłuż ciągu pieszego. Klienci wychodząc z lokalu przechodzą bowiem bezpośrednio przez ulicę, z pominięciem przejścia dla pieszych, które znajduje się w dość dużej odległości. Co nadto istotne, Miejskiej Komisji ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zgłaszane były liczne skargi mieszkańców dotyczące zakłócania ciszy nocnej w pobliżu lokali znajdujących się na ulicy [...]. Klienci korzystający z lokali nie okazują również szacunku dla pobliskiego cmentarza i kaplicy cmentarnej. Z uwagi zaś na ochronę miejsc kultu religijnego w/w lokal winien być przeniesiony w inne miejsce, gdyż zmiana lokalizacji cmentarza z oczywistych względów jest niemożliwa. W zażaleniu na w/w postanowienie B. C. wniósł o wydanie opinii na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że stosowny wniosek został złożony w dniu 11 grudnia 2008 r. Wówczas obowiązywała uchwała z dnia 30 grudnia 2002 r. a odmowne decyzje Burmistrza Miasta zostały uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lutego 2010 r. Lokalizacja "[...]" w dniu 11 grudnia 2008 r. spełniała kryteria określone w w/w uchwale. Obecna opinia wydana już po zmianie w/w uchwały stanowi w istocie przejaw działania prawa wstecz i narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę ochrony praw nabytych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. (sygn. akt [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 12 ust. 2 i art. 18 ust. 1 – 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 2 ust. 2 i ust. 3 uchwały nr [...] ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o nową treść § 2 uchwały Nr [...] obowiązującą od dnia 13 sierpnia 2009 r. Zgodnie z obowiązującym od tego dnia zapisem odległość (przy nie zmienionym sposobie jej liczenia) wynosi nie 30 a 50 m. Mając na uwadze dokonanie przedmiotowej zmiany Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe uznało wyliczenie od najbliższego wejścia na cmentarz do wejścia do lokalu wynoszące 36,10 metrów. Odległość ta jest zaś mniejsza niż wymagane prawem 50 metrów. W tym stanie zarzuty podniesione w zażaleniu w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy zobligowane są bowiem stosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania rozstrzygnięć, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z kolei nabycie prawa – na które zwraca uwagę wnoszący zażalenie – nie następuje w dacie złożenia stosownego wniosku a w dacie, w jakiej decyzja organu o wydaniu wnioskowanego zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu stanie się ostateczna. Rozważania te prowadzą do konkluzji, w świetle której zaskarżone postanowienie musi być uznane za zgodne z prawem obowiązującym na terenie miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B.C. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień. Przedmiotowym rozstrzygnięciom skarżący zarzucił: - rażące naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 uchwały Nr [...] poprzez błędne ustalenie właściwej odległości pomiędzy wejściem do lokalu a najbliższym wejściem na cmentarz liczonej wzdłuż istniejącego ciągu pieszego; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a. (poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), art. 8 k.p.a. (poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa), art. 10 § 1 k.p.a. (poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów). W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska odnośnie wyliczenia odległości. W ocenie skarżącego organy dokonują błędnej interpretacji przepisów w/w uchwały, gdyż nie uwzględniają ciągu pieszego. Jedyną słuszną metodą obliczeniową jest zaś wyliczenie spornej odległości wzdłuż ciągu pieszego obejmującego przejście dla pieszych, a więc odległość 146,78 m. Nie znajduje z kolei uzasadnienia twierdzenie, że ruch pieszy odbywa się inną niż przeznaczoną do tego trasą. Przemawia za tym dyspozycja art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz fakt, że przekraczanie jezdni w miejscu niedozwolonym przez pieszego jest wykroczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając zawarte w niej zarzuty za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie wydania opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w lokalu "[...]" prowadzonego przez B.C. w J. przy ulicy [..] z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2009 roku w sprawie zmiany uchwały nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr [...] poz. [...] . W myśl art. 18 ust.1, ust. 3 i ust.3a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi(t.j. Dz.U z 2007 roku nr 70 poz.473 ze zm.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". 3. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu. 3a. Zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2. Z kolei stosownie do powołanego wyżej aktu prawa miejscowego tj. § 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 kwietnia 2009 roku " zmienia się treść § 2 uchwały nr [...] r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu [...] nadając mu brzmienie następujące: "§2. Określa się następujące zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta [...]: 1. Miejsca sprzedaży napojów alkoholowych – sklepy, punkty sprzedaży nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 30 metrów od szkół, przedszkoli, cmentarzy, kaplic i kościołów. 2. Miejsca spożywania i podawania napojów alkoholowych nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 50 metrów od cmentarzy, kaplic i kościołów. 3. Odległość, o której mowa w ust. 1 i 2 mierzona jest od wejścia do lokalu, o których mowa w ust. 1 i 2, wzdłuż istniejącego ciągu pieszego do najbliżej położonego wejścia do obiektów, o których mowa w ust. 1 i 2. Na wstępie wskazać trzeba, wbrew stanowisku skarżącego, iż organy prawidłowo rozstrzygały w oparciu o przepisy uchwały w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowień stanowiących przedmiot kontroli Sądu. Uchwała nr [...] z dnia 29 kwietnia 2009r. weszła w życie 13 sierpnia 2009 roku i nie zawiera przepisów przejściowych a zatem z tą datą nowe zapisy stały się obowiązującym prawem, do przestrzegania którego są zobowiązane organy administracji publicznej. Natomiast Sąd nie może zgodzić się z dokonaną przez organy obu instancji wykładnią przepisu § 2 ust. 3 tejże uchwały. Skoro uchwała przy mierzeniu odległości odnosi się do "istniejącego ciągu pieszego" nakazując jej mierzenie "wzdłuż istniejącego ciągu pieszego do najbliżej położonego wejścia do obiektu" to uznać należy za trafne zarzuty skargi, iż taki zapis uchwały determinuje konieczność respektowania obowiązującego prawa w tym zakresie. A zatem zgodnie z art.11 ust.1 ustawy o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 roku (Dz.U nr 98 poz. 602 ze zm.) pieszy jest obowiązany korzystać z chodnika lub drogi dla pieszych, a w razie ich braku - z pobocza. W myśl art. 13 ust.1 tej ustawy pieszy, przechodząc przez jezdnię lub torowisko, jest obowiązany zachować szczególną ostrożność oraz, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, korzystać z przejścia dla pieszych. Pieszy znajdujący się na tym przejściu ma pierwszeństwo przed pojazdem. Przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych jest dozwolone, gdy odległość od przejścia przekracza 100 m.[...] /ust.2/. Przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych, o którym mowa w ust. 2, jest dozwolone tylko pod warunkiem, że nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lub utrudnienia ruchu pojazdów /ust.3/. Zważywszy na przywołane wyżej regulacje nie sposób zgodzić się z argumentami organu pierwszej instancji, iż pomiar odległości z uwzględnieniem przejścia dla pieszych jest niezgodny z intencją uchwałodawcy. Sąd zwraca uwagę, iż pierwszeństwo w interpretacji wszystkich przepisów prawa a więc także prawa miejscowego ma wykładnia językowa prowadzona z uwzględnieniem istniejącego już prawa. Oznacza to, że zapisy uchwały powinny być odczytywane zgodnie z ich zapisem gramatycznym z uwzględnieniem obowiązującego prawa w danym przedmiocie. Dopiero gdy wykładnia językowa nie jest wystarczająca bo nie prowadzi do logicznego rezultatu należy sięgnąć po innego rodzaju wykładnię, w tym celowościową. Nie można wykładni językowej przy zastosowaniu, której jest możliwe prawidłowe odczytanie przepisu zastępować całkowicie wykładnią celowościową. Skoro intencją uchwałodawcy, jak wydaje się sugerować organ pierwszej instancji, był pomiar po najkrótszej możliwej drodze od wejścia do lokalu do najbliżej położonego wejścia do obiektu o którym mowa w ust. 1 § 2 uchwały, to taki zapis powinien znaleźć się w uchwale. Nieprecyzyjny zapis uchwały w tym zakresie, już na etapie rozpoznawania przez organy administracyjne zrodził odmienną interpretację, co w świetle standardów wymaganych przy stanowieniu prawa, ocenione musi być krytycznie. W reasumpcji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że skoro w przedmiotowej sprawie odległość od wejścia do lokalu do przejścia dla pieszych, obliczona wzdłuż istniejącego ciągu pieszego jest mniejsza niż 100 m, to przekraczanie jezdni w innym miejscu jest niedozwolone a zatem - nieprawidłowym zgodnie z zapisem uchwały oraz obowiązującego prawa wskazanego wyżej - jest mierzenie odległości między wejściem do lokalu a wejściem do obiektu, o którym mowa w ust. 1 i 2 § 2 uchwały z pominięciem przejścia dla pieszych. Z uwagi na powyżej poczynione rozważania, wydane w sprawie postanowienia organów obydwu instancji należało uchylić. Stąd też Sąd orzekł jak w sentencji, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego. Zaprezentowana przez Sąd ocena prawna winna zostać uwzględniona w dalszym toku postępowania administracyjnego.