III SA/Gd 380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie statutu uzdrowiska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. Rada Miasta U. dokonała zmiany uchwały nr [...] z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie statutu Uzdrowiska U. przyjmując brzmienie statutu określone w załączniku do uchwały. Z § 1 statutu wynikało, że dla uzdrowiska U. ustanawia się statut obowiązujący w obszarze granic miasta U. oraz 5 sołectw gminy wiejskiej U. Uchwałą nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. Rada Gminy U., na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (dz. U. z 2005 r., Nr 167, poz. 1339 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2011 r., Nr 73, poz. 390 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjęła statut Uzdrowiska U., stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały. Jednocześnie w uchwale wskazano, że tracą moc: uchwała nr [...] Rady Gminy U. z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutu Uzdrowiska U. oraz uchwała zmieniająca, tj. uchwała nr [...] z dnia 23 września 2010 r. W dniu 8 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Wojewody na w/w uchwałę, wniesiona na podstawie art. 85, art. 86 i art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W przedmiotowej skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w/w uchwała została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych stanowiącego, że ilekroć granice uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej pokrywają się z granicami administracyjnymi więcej niż jednej gminy, prawa i obowiązki przewidziane w ustawie są wykonywane przez te gminy w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 64 – 74 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych stanowi, że ust. 1 stosuje się odpowiednio gdy granice uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej wykraczają poza granice administracyjne więcej niż jednej gminy. Z treści § 1 statutu wynika, że obszar uzdrowiska obejmuje obszar miasta U. będącego samodzielną gminą i obszar 5 sołectw gminy wiejskiej U., co oznacza konieczność realizacji uprawnienia do uchwalenia statutu po uprzednim utworzeniu związku międzygminnego bądź też po powierzeniu zadania jednej z gmin. Jak ustalono w toku postępowania nadzorczego porozumieniem zawartym w dniu 28 maja 2009 r. pomiędzy Gminą U. reprezentowaną przez wójta a Gminą Miasto U. reprezentowaną przez burmistrza powierzono Gminie Miasto U. jako gminie właściwej ze względu na położeniu strefy "A" Uzdrowiska U. realizację obowiązków wynikających z ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, ze wskazaniem w § 1 porozumienia, że Gmina U. przekazuje a Gmina Miasto U. przyjmuje na siebie realizację obowiązku sporządzenia i zatwierdzenia Statutu Uzdrowiska U. dla części obszaru Uzdrowiska U. pozostającej w granicach Gminy U. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy U. podniósł, że z takim samym naruszeniem zostały podjęte przez Radę Gminy U. uchwały w sprawie przyjęcia i zmiany statutu Uzdrowiska U. w latach 2009 i 2010, które przez organ nadzoru nie zostały zakwestionowane. W ocenie Wojewody w/w uchwała z dnia 30 marca 2012 r. została tym samym podjęta przez podmiot nieuprawniony, co oznacza jej sprzeczność z obowiązującym prawem i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy U. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że intencją dla podjęcia zakwestionowanej uchwały nie było przyjęcie nowego aktu o odmiennej treści a w istocie przyjęcie aktu o takiej samej treści jak wcześniej obowiązująca. W ocenie Rady Gminy U. art. 3 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie wyłącza uprawnień Rady Gminy U. do stanowienia aktu miejscowego obowiązującego na obszarze Gminy U. Z kolei powierzenie w drodze porozumienia międzygminnego zadań do wykonania nie oznacza możliwości przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tej mierze przez inną gminę. Przeczy temu dyspozycja art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy U. podniósł, że Rada Miasta U. przyjęła statut stosowną uchwałą. Z kolei Rada Gminy U. przyjęła uchwałę, której intencją było przyjęcie statutu do stosowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwana dalej p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 2 pkt 5 ). Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponieważ po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, to, w tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący - Wojewoda - uczynił uchwałę Rady Gminy U. z dnia 30 marca 2012 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia statutu Uzdrowiska U. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ( t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) – dalej zwana ustawą, rada gminy po uzyskaniu decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 2, uchwala, na podstawie operatu uzdrowiskowego, statut uzdrowiska. Poza sporem pozostaje przy tym kwestia, że statut uzdrowiska jest aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia generalne nakazy i zakazy adresowane do abstrakcyjnie określonego adresata. Taki pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 807/07 ( publ. LEX nr 488026) i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podziela. W przypadku, gdy granice uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej wykraczają poza granice administracyjne więcej niż jednej gminy, prawa i obowiązki przewidziane w ustawie są wykonywane przez te gminy w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 64-74 ustawy o samorządzie gminnym ( art. 3 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy) – dalej zwana u.s.g. Art. 64 – 73a u.s.g. regulują kwestie tworzenia związków międzygminnych. Z kolei zgodnie z art. 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych ( ust. 1). Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania ( ust. 2). W dniu 28 maja 2009 r. doszło do zawarcia pomiędzy Gminą U. a Gminą Miasto U. porozumienia w sprawie powierzenia Gminie Miasto U. jako gminie właściwej ze względu na położenie strefy "A" Uzdrowiska U. obowiązków wynikających z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Na mocy porozumienia Gmina U. przekazała, a Gmina Miasto U. przejęła na siebie realizację obowiązku sporządzenia i zatwierdzenia Statutu uzdrowiska U. dla części obszaru Uzdrowiska U. pozostającej w granicach Gminy U. Porozumienie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2009 r. Nr 104, poz. 2041. Wobec powyższego zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta przez nieuprawniony podmiot. Z kolei Rada Gminy U. stanęła na stanowisku, że zawarcie porozumienia międzygminnego nie oznacza przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tym zakresie przez inną gminę, bowiem przeczy temu dyspozycja art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwości stanowienia prawa nie wyłącza również art. 3 ustawy. Sąd takiego stanowiska Rady Gminy U. w powyższej kwestii nie podziela. Tym samym Sąd nie podzielił również poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 84/1, na który Rada Gminy powołała się w odpowiedzi na skargę. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy jest zatem legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym (tak zob. P. Dobosz w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel,P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 392 uw.4). Upoważnienie dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest statut uzdrowiska, zawarte zostało w art. 41 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Jak wskazano powyżej legitymacja rady gminy do stanowienia prawa i jej zakres uzależniona jest od woli ustawodawcy. Tym samym korzystanie z kompetencji do stanowienia statutu nie upoważnia rady gminy do pomijania ograniczeń zakresu tej kompetencji wynikających z przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przyjęte w art. 3 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych uregulowanie wyklucza możliwość samodzielnego wykonywania zadań wynikających z ustawy przez gminy, których obszar w całości bądź w części tworzą uzdrowisko. Ustawodawca określił bowiem obligatoryjne formy prawne, w jakiej odbywać się może współdziałanie pomiędzy gminami współtworzącymi uzdrowisko. W przypadku zawarcia porozumienia międzygminnego powstaje funkcjonalna jedność, w której jedna gmina przejmuje zadania i obowiązki innej gminy, w tym kompetencje do stanowienia prawa (podobnie zob. tak samo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2010r., sygn. akt IV SA/Po 24/10 ( LEX 675164) i powołane w nim orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Z kolei na skutek zawarcia porozumienia międzygminnego gmina przekazująca swoje zadania innej gminie traci w tym zakresie swoje kompetencje. Wyłączenie z tego zakresu możliwości stanowienia prawa miejscowego przeczyłoby celowi porozumienia, jakim jest łączenie realizacji zadań w skali ponagminnej w jedną formę, co wymaga skuteczności i jednolitości podejmowanych w ramach takiego przedsięwzięcia działań. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii prowadziłoby do aprobaty sytuacji - mającej miejsce na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały – w której na obszarze jednej gminy obowiązywałyby dwa Statuty Uzdrowiska U., wydane przez dwie różne rady gminy. Nie ma przy tym znaczenia że ,jak podnosi Rada Gminy U., uchwalony przez nią statut ma taką samą treść jak statut uchwalony przez Radę Miasta U. Nie można przy tym wykluczyć powstania sytuacji, gdy takiej zgodności nie będzie, co w efekcie prowadziłoby do powstanie chaosu i kolizji norm prawnych. Zauważyć w tym miejscu należy, że na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy U. stwierdził, że intencją podjęcia zaskarżonej uchwały było przyjęcie uchwalonego wcześniej przez Radę Miasta U. statutu do stosowania na terenie części obszaru Gminy U. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że w/w stanowisko nie znajduje potwierdzenia w tytule zaskarżonej uchwały: "Uchwała (...) w sprawie przyjęcia statutu Uzdrowiska U." oraz w jej treści - w żaden sposób nie odniesiono się tam do kwestii, że – jak twierdzi pełnomocnik – uchwała odnosi się do statutu uchwalonego przez inną radę gminy i że wolą rady jest wprowadzenie jego stosowania na obszarze własnej gminy (5 sołectw). W reasumpcji Sąd stwierdza, że Rada Gminy U. zawierając porozumienie międzygminne, w którym Gminie Miasto U. przekazała realizację obowiązku sporządzenia i zatwierdzenia Statutu uzdrowiska U. dla części obszaru Uzdrowiska U., przekazała tym samym swoje kompetencje wynikające z art. 41 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, co jest zgodne z regulacją zawartą w art. 3 ust. 2 powołanej ustawy i art. 74 u.s.g. Tym samym zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje, co stanowi rażące naruszenie prawa ( por. np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wr 461/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną i na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 cyt. ustawy.