III SA/Gd 382/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 9 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji zwolnił G. C. z zajmowanego stanowiska zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w W. z dniem 14 maja 2010 r. i z dniem 15 maja 2010 r. przeniósł go z urzędu na stanowisko dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w W.-Ś. Komendy Powiatowej Policji - z dotychczasowym uposażeniem. W podstawie prawnej organ wskazał art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji w W.-Ś. niezbędnym było skierowanie do tej jednostki funkcjonariusza posiadającego wiedzę i doświadczenie na takim stanowisku. G. C. odwołał się od tego rozkazu twierdząc, że sumiennie wykonywał swoją pracę, a przeniesienie uniemożliwi mu awans na stanowisko Dyżurnego Komendy Powiatowej. Zaznaczył, że od kilku miesięcy jest na zwolnieniu lekarskim i być może pogorszenie jego zdrowia wpłynęło na decyzję o przeniesieniu. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r. uchylił rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia i mianowana na nowe stanowisko służbowe, określając datę zwolnienia na dzień 12 czerwca 2010 r. i datę mianowania na 13 czerwca 2010 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz personalny organu niższej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o Policji nie wymagają uzyskania zgody policjanta na jego przeniesienie na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości. W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji miał prawo ustalać zasady organizacji podległej mu jednostki i decydować o obsadzeniu stanowisk oraz o doborze kadr. Przepisy nie określają kryteriów ani przesłanek przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko służbowe. Są to rozstrzygnięcia uznaniowe, których ramy wyznacza art. 7 k.p.a. W kontroli tego typu rozstrzygnięć uwzględnia się przede wszystkim zachowanie procedur, nie weryfikuje się natomiast celowości czy słuszności wyborów dokonywanych przez organy. Przekroczenie granic uznania administracyjnego nie nastąpiło, a rozkaz organu pierwszej instancji spełniał wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Przeniesienie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe mieści się w kategorii szczególnych uprawnień służbowych, gdyż wynika ze specyfiki stosunku służbowego, na którą składa się dyspozycyjności i zdyscyplinowanie funkcjonariusza. Mianowanie nastąpiło na stanowisko równorzędne - w tej samej grupie zaszeregowania i na taki sam stopień etatowy. Z uwagi na brak rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu Komendanta Powiatowego Policji organ odwoławczy uchylił rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia policjanta i określił nowe terminy w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. C. zarzucił rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że rozkaz wydany na tej podstawie stanowi w całości decyzję o charakterze uznaniowym, art. 38 ust. 4 ustawy o Policji przez jej błędne niezastosowanie oraz przyjęcie, że zgoda funkcjonariusza nie jest konieczna do przeniesienia, art. 107 § 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, a także nie zajęcie stanowiska w stosunku do wszystkich faktów i dowodów, powołanych przez stronę, art. 80 k.p.a. przez błędne jego niezastosowanie polegające na nie zebraniu całości materiału dowodowego, art. 77 ust. 1 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie polegające na zebraniu oraz nie rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela, art. 8 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie oraz podanie w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowych informacji, czym organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym, a decyzja w takiej sprawie winna uwzględniać słuszny interes funkcjonariusza. Zarzucił , że organy zdawały sobie sprawę z problemów zdrowotnych skarżącego, ale nie uwzględniły tej okoliczności w treści orzeczeń. Schorzenie kręgosłupa ujawniło się pod koniec 2009 r., a jego następstwem jest konieczność przeprowadzenia operacji. Skarżący wskazał, że z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji wynika, że organ winien uzyskać jego zgodę na przeniesienie. W jego ocenie przyjęcie, że przedmiotowa decyzja ma charakter uznaniowy nie zwalnia organu od rzetelnego zgromadzenia i zbadania całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem organy nie uwzględniły wyróżnień za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych, świadczących o inicjatywie i samodzielności w realizacji zadań służbowych oraz stwierdzających doświadczenie zawodowe. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego, że prawdopodobną przyczyną odwołania jest zły stan jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Skarżący, jak się wydaje, omyłkowo zarzuca naruszenie art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, który dotyczy możliwości zwolnienia ze służby, lecz z podniesienia w skardze naruszenia art. 38 ustawy o Policji i wywodu, iż do przeniesienia skarżącego konieczna była jego zgoda wynika, że skarżący m.in. kwestionuje równorzędność stanowiska, na jakie go przeniesiono. Podstawą wydania zaskarżonych decyzji był przede wszystkim art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz.277 ze zm.), który stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis powyższy uprawnia również, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do przeniesienia z urzędu policjanta do pełnienia służby w tej samej miejscowości. Dokonanie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej policji i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w oparciu o uznanie administracyjne jest dopuszczalne , jeżeli przeniesienie to nastąpi na równorzędne stanowisko służbowe. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy r. o Policji, który obwarowuje szeregiem przesłanek przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Tak więc decyzja dotycząca przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej lub tej samej miejscowości oparta o przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji powinna przede wszystkim zawierać dane pozwalające na ocenę, czy przeniesienie policjanta nastąpiło faktycznie na stanowisko równorzędne. Podkreślenia wymaga, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w W., a zastał przeniesiony do Komisariatu Policji w W.-Ś. Jak wynika z treści § 2 pkt 1 zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działań komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji ( Dz. Urz. KGP Nr 18, poz.135 ze zm.), komenda powiatowa Policji i komisariat Policji to różne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że przeniesienie policjanta na stałe do innej jednostki organizacyjnej Policji zmienia treść stosunku służbowego. Przedmiotowa decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia odnoszącego się do oceny równorzędności stanowiska, na które przeniesiono skarżącego. Wskazano w niej jedynie dotychczasowe oraz nowe stanowisko i miejsce służby skarżącego. Podano, że przeniesienia dokonuje się z dotychczasowym uposażeniem oraz stwierdzono, że Zastępca Komendanta Komisariatu Policji sporządzi skarżącemu kartę opisu stanowiska pracy. Z kolei decyzja organu odwoławczego , obszernie wyjaśniająca możliwość wydania przedmiotowej decyzji, uznaniowość jej charakteru, możliwość i zakres kontroli takiej decyzji, do najistotniejszej w sprawie kwestii, czyli równorzędności stanowisk odnosi się w sposób marginalny. Organ odwoławczy stwierdził jedynie w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, że mianowanie skarżącego nastąpiło na stanowisko równorzędne - w tej samej grupie zaszeregowania, z dotychczasowym uposażeniem, i na taki sam stopień służbowy w pionie prewencji. Należy jednak stwierdzić, że samo uposażenie , czy stopień służbowy nie decyduje o równorzędności stanowisk, szczególnie gdy przeniesienie następuje do innej jednostki organizacyjnej Policji. Organ odwoławczy w żadnej mierze do tej okoliczności się nie odnosi, a w aktach administracyjnych brak jest danych pozwalających na dokonanie oceny w tym właśnie aspekcie. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający okoliczności dotyczących równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez skarżącego i nowego stanowiska , by można było dokonać jednoznacznej oceny, czy organy nie przekroczyły granic przyznanego im luzu decyzyjnego w formie uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o Policji przewidują ponadto możliwość powierzenia policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy bez możliwości obniżenia uposażenia ( art. 37). Nie wyjaśnienie kwestii równorzędności stanowisk powoduje w tej sytuacji powstanie wątpliwości, czy nie chodzi o sytuację unormowaną w przepisie art. 37 ustawy o Policji ( mimo braku określenia czasu przeniesienia). Nadmienić też należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii stanu zdrowia skarżącego jako możliwej przyczyny jego przeniesienia, podnoszonej przez skarżącego. Przeniesienie funkcjonariusza na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, powinno być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej samej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej , jak też i poprzedzającej ją decyzji. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organy administracji powinny mieć na uwadze powyższe wskazania. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.