III SA/Gd 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 6 października 2011 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 10 listopada 2006 r. znak [...] Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku R. P. orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 7 listopada 2006 r.), tj. dla G. P., w kwocie 153 zł miesięcznie na okres 1 grudnia 2006 r. – 30 listopada 2009 r. W dniu 1 grudnia 2009 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. orzekł o zaliczeniu G. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 listopada 2006 r. Wnioskiem z dnia 12 września 2011 r. G. P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 6 października 2011 r. znak [...] Burmistrz orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem p znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie zostało przyznane w kwocie 153 zł miesięcznie, bezterminowo na okres od 1 września 2011 r. na czas nieokreślony. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zatem należało wydać rozstrzygnięcie przyznające zasiłek pielęgnacyjny. W odwołaniu od w/w decyzji G. P. zakwestionowała okres, na jaki przyznano zasiłek. W grudniu 2009 r. wnioskodawczyni złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej orzeczenie o niepełnosprawności (stopień znaczny). Organ nie wypłacił zaś świadczeń za okres grudzień 2009 r. – 31 sierpnia 2011 r. na łączną kwotę 3.213 zł. W/w orzeczenie o niepełnosprawności było kontynuacją poprzedniego orzeczenia. Organ przeoczył tym samym wydanie decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na stałe od dnia 1 grudnia 2009 r. Wskazane należności pieniężne są z kolei niezbędne z uwagi na wysokie koszty turnusów rehabilitacyjnych. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 24 ust. 1, 2 i 4, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do dyspozycji art. 24 ust. 3a pkt 2 wskazało, że dla uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym także do zasiłku pielęgnacyjnego konieczne jest złożenie stosownego wniosku. Organy administracji publicznej nie przyznają bowiem świadczeń rodzinnych automatycznie. Faktem jest, że w kolejnych okresach zasiłkowych matka strony – R. P. otrzymywała świadczenia rodzinne składając wcześniej odpowiednie wnioski. Nie mniej jednak wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po upływie ważności poprzedniego orzeczenia złożony został przez wnioskodawczynię dopiero w dniu 12 września 2011 r. Wprawdzie wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności złożony został w dniu 3 września 2009 r., a więc w czasie kiedy poprzednie orzeczenie było jeszcze ważne, to jednak wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego złożony został po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Orzeczenie wydane bowiem zostało w dniu 1 grudnia 2009 r. a wniosek o zasiłek został złożony w dniu 12 września 2011 r. Tym samym organ pierwszej instancji słusznie przyznał wnioskowane świadczenie od dnia 1 września 2011 r. na czas nieokreślony. W skardze na w/w decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. P. wskazała, że wydane rozstrzygnięcie jest błędne, krzywdzące i niehumanitarne. Zdaniem skarżącej organ miał bowiem możliwość przedstawienia skarżącej wniosku do wypełnienia w momencie, w którym skarżąca dostarczyła ponowne orzeczenie o niepełnosprawności. Tymczasem w prowadzonej sprawie urzędnicy tego nie zrobili; nadto źle zinterpretowali przepisy ustawy pozbawiając skarżącą środków przeznaczonych na cele rehabilitacyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. matka skarżącej będąca jej pełnomocnikiem wskazała, że córka otrzymuje pieniądze zbiorczo z różnych tytułów. Dopiero po jakimś czasie córka zorientowała się, że przekazywane kwoty są zaniżone. Po szczegółowym sprawdzeniu okazało się, że córka nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o przyznaniu skarżącej G. P. zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2011 r. do – bezterminowo. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżąca a organami był okres na jaki został jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zdaniem skarżącej winien był on zostać przyznany również za okres od grudnia 2009 r. do 31 sierpnia 2011 r., bowiem orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 grudnia 2009 r. jest kontynuacją poprzedniego orzeczenia z dnia 7 listopada 2006 r. Zdaniem organów decydujące znaczenie w sprawie miał fakt złożenia przez skarżąca w dniu 12 września 2011 r. wniosku o przyznanie świadczenia, zatem należało je przyznać od miesiąca września 2011 r. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca jako osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 lipca 2006 r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny od 1 grudnia 2006 r. do 30 listopada 2009 r. W dniu 3 września 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności, po jego rozpatrzeniu Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. wydał w dniu 1 grudnia 2009 r. orzeczenie zaliczające skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe. Zatem wniosek skarżącej z dnia 12 września 2011 r. o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego był wnioskiem o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dalej zwanej ustawą), normujące uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ( ust. 2 pkt 2). Zasadą jest, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego ( art. 24 ust. 2 ustawy). Wyjątek od tej zasady został wprowadzony m.in. w art. 24 ust. 3a ustawy, który stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Odnosząc się treści powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy przyjął, że nie miał on zastosowania w sprawie, bowiem skarżąca nie dopełniła warunku sformułowanego w jego pkt 2. Organ ma przy tym rację twierdząc, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z urzędu. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna i jej opiekun korzystają nieprzerwanie od długiego czasu ze świadczeń przysługujących z tego tytułu, nie nakłada to na organy przyznające świadczenia obowiązku czuwania, by osoby te nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Dostrzegając szczególną rolę organów w tego rodzaju sprawach ustawodawca wprowadził do ustawy art. 26 ust. 6, który stanowi, że podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 oraz w art. 24, w tym wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela argumentację zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 946/09 i uznaje je za własne. Stwierdzono tam, że przepis art. 26 ust. 6 ustawy stanowi rozwinięcie ogólnej zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 9 k.p.a. Nie chodzi tu tylko o obowiązek poinformowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania ale i potencjalnego postępowania administracyjnego. Ta zasada ma szczególne znaczenie na gruncie szeroko pojętej pomocy społecznej ( publ. LEX nr 557728, podobnie zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt OSK 2080/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 839/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, realizujący na rzecz skarżącej świadczenie rodzinne naruszył, zdaniem Sądu, zarówno art. 26 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i art. 9 k.p.a. Z urzędu posiadał on wiedzę o upływie w dniu 30 listopada 2009 r. okresu na jaki został skarżącej przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Ciążył zatem na nim obowiązek poinformowania jej ze stosownym wyprzedzeniem o konieczności złożenia wniosku o kontynuację wypłaty tego świadczenia. Tego rodzaju pouczenie winien także zamieścić w wydanej w dniu 10 listopada 2006 r. decyzji. Nadto w odwołaniu skarżąca stwierdziła, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 1 grudnia 2009 r. zostało w tym samym miesiącu złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w N., co nie znajduje potwierdzenia w przekazanych sądowi aktach administracyjnych. Twierdzenie to nie zostało poddane ocenie organu odwoławczego, tymczasem wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak tych ustaleń stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zauważyć, że świadczenia rodzinne, w związku z niepełnosprawnością skarżącej, otrzymuje matka – R.P., która w dniu 17 września 2010 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dołączając do niego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności G. P. z dnia 1 grudnia 2009 r. Bezsporne jest zatem, że w tym momencie organ posiadał już wiedzę, że skarżąca uzyskała kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, mimo to nadal nie informował skarżącej o przysługującym jej prawie do otrzymywania zasiłku. Sąd uznał wobec tego, że nie złożenie przez skarżącą wniosku o kontynuację świadczenia w grudniu 2009 r. nie powinno pociągać za sobą negatywnych dla niej skutków. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na strony konsekwencji swoich zaniedbań zwłaszcza w sytuacji, gdy do Państwa zwraca się osoba wymagająca zapewnienia jej opieki i pomocy. Takie stanowisko koresponduje też z treścią art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem przy jego wykładni uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt P 32/09 ( opublikowany Dz.U. nr 222, poz. 145). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że : "powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest - zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, niezależnie od tego czy po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności wpierw wystąpiła z wnioskiem o kontynuację tego świadczenia, czy z wnioskiem o ustalenie odpowiedniego stopnia niepełnosprawności oraz że istotne jest nie to kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o kontynuację świadczenia, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stopniu." Z powyższego wynika, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istotne jest w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie to kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o kontynuację świadczenia, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, był niepełnosprawny w odpowiednim stopniu ( tak zob. też Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 marca 2011 r.). Z kolei w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 382/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd i ten pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wobec kontynuacji stopnia niepełnosprawności nie może budzić wątpliwości zachowanie ciągłości prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Odmienne rozstrzygnięcie podważałoby znaczenie normy zawartej w art. 69 Konstytucji, a także zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, przez pozbawienie osoby niepełnosprawnej prawa do świadczeń za czas, w którym zgodnie z wydanym orzeczeniem istniała niepełnosprawność uzasadniającą prawo do świadczenia ( zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 69 Konstytucji osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a., albowiem decyzje przyznają zasiłek pielęgnacyjny osobie znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej.