III SA/Gd 388/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 maja 2011 r. [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonywana. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 70 z 2001 r., poz.856 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt. 2, art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) i § 3 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie dodatku mieszkaniowego dla D. P. Jak wynika z uzasadnienia, rozstrzygnięcie zapadło na tle następujących ustaleń: decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. organ I instancji przyznał D. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 21,77 zł miesięcznie. W odwołaniu strona zakwestionowała wysokość opłat za zajmowany lokal i fakt, że organ nie uwzględnił niepełnosprawności córki skarżącej – L. nie zwiększając o 15 m kw. normatywnej powierzchni mieszkalnej. Decyzją z dnia 11 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta [...] zmienił swoją decyzję przyznając D. P. dodatek mieszkaniowy w miesięcznej kwocie 58,69 zł. W odwołaniu D. P. ponownie podniosła zarzut nieuwzględnienia, że niepełnosprawnej córce przysługuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, w zw. z czym normatywną powierzchnię mieszkalną lokalu należy zwiększyć o 15 m kw. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ( na skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO w [...]) organ I instancji dniu 15 maja 2011 r. wydał nową decyzję, którą ponownie przyznał wnioskującej dodatek mieszkaniowy w kwocie 58,69 zł miesięcznie. W odwołaniu strona podtrzymała zarzut, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego nie uwzględniono zwiększonej powierzchni normatywnej lokalu z tytułu niepełnosprawności córki. Następnie organ odwoławczy szczegółowo przedstawił sposób obliczania kwoty należnego dodatku mieszkaniowego, zaś w kwestii uwzględnienia prawa do dodatkowej powierzchni mieszkalnej z tytułu niepełnosprawności córki wnioskodawczyni napisał, że do wniosku D. P. dołączyła kopię wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia 13 lipca 2010 r. sygn akt [...] oraz orzeczenie lekarskie z dnia 29 września 2009 r. Z wyroku Sądu wynika, że L. – córka wnioskodawczyni, została zaliczona do osób niepełnosprawnych. Z orzeczenia nie wynika jednak, że L.P. ma prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Natomiast z orzeczenia lekarskiego wynika, że L. P. choruje na alergiczny nieżyt nosa o niewielkim nasileniu i że leczenie dziecka jest kosztowne. W tym stanie rzeczy decyzję organu I instancji uznano za zgodną z przepisami prawa i rzeczywistym stanem rzeczy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2011 r. D. P. zarzuciła, że decyzja ta powołuje się na orzeczenie lekarskie z dnia 29 września 2009 r., które nie było dołączone do odwołania, a pomija całkowicie treść orzeczenie lekarskiego z dnia 12 stycznia 2011 r. będącego "uzupełnieniem" wyroku Sądu, gdyż w wyroku nie ma punktu odnoszącego się do potrzeby zajmowania dodatkowego pokoju przez córkę odwołującej się. Po wyroku sądu skarżąca nie może uzyskać orzeczenia o niepełnosprawności córki, gdyż w Powiatowym Zespole Orzekania o Niepełnosprawności informowano skarżącą, że teraz może posługiwać się wyrokiem Sądu. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja SKO w [...] wydana została z naruszeniem przepisów 7 i 77 kpa albowiem nie wyjaśniono i nie przeanalizowano wszechstronnie okoliczności sprawy, w tym – wymagań związanych z niepełnosprawnością córki L. Nie jest prawdą, jak podano w uzasadnieniu orzeczenia SKO, że do wyroku Sądu skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 29 września 2009 r. albowiem do wyroku skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 12.01.2011 r. z Poradni Pulmonologicznej dla Dzieci wydane przez lekarza chorób dziecięcych, specjalistę chorób płuc. Potrzeba wydania takiego zaświadczenia wynikała z tego, że wyrok Sądu, zaliczający L. do osób niepełnosprawnych nie zawiera takich punktów, jakie znajdują się w formularzu orzeczenia o niepełnosprawności, w tym – "wskazania dotyczące". Organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania do treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 29 września 2009 r. wydanego do innej sprawy. Skarżąca zauważą, że gdyby zaświadczało ono jedynie o tym, że L. P. choruje na alergiczny nieżyt nosa o niewielkim nasileniu i że leczenie dziecka jest kosztowne, to Sąd nie zaliczyłby L. do osób niepełnosprawnych. Wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zwiększenia normatywnej powierzchni mieszkalnej o 15 m kw., względnie – o uchylenie decyzji SKO w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca dodała, że w związku z tym, iż zaświadczenie lekarskie z dnia 12.01.2011 r. raz ginęło w UM w [...], a raz się odnajdywało, na wszelki wypadek załącza je do skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Powołano przepis art. 5 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, a w związku z jego treścią wyrażono pogląd, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] zaliczający L. P. do osób niepełnosprawnych i zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że stan zdrowia L. wymaga zamieszkiwania przez nią w oddzielnym pokoju nie mogą stanowić podstawy do zwiększania o 15 m kw. normatywnej powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię. W piśmie procesowym z dnia 6.09.2011 r. D. P. ponownie podkreśliła, że do wniosku o dodatek mieszkaniowy dołączyła zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia córki z dn. 12. 01. 2011 r., i zaprzeczyła, by zaświadczenie lekarskie z dn. 29.09.2010 r. było przez skarżącą dołączone do akt tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejny raz sąd wyjaśnia, że instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.), jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, s. 61; A. Gola, J. Suchocki: Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, s. 88). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów regulowanych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprawa o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Organy administracji, podejmując decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, zobowiązane są do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i do jego rozpatrzenia oraz wszechstronnej oceny, czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione (art. 77 § 1 k.p.a.) Podkreślić również należy, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (samorządowych) oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie mogą jednak pomijać podstawowej zasady działania organów i ich obowiązku działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 kpa). W okolicznościach niniejszej sprawy organy uchybiły zacytowanym przepisom prawa i zasadom kpa, a prawidłowość ich działania budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie, w toku postępowania poprzedzającego podjęcie aktualnie zaskarżonej decyzji, organy wydały trzy decyzje, w których różnie wyliczano wysokość dodatku mieszkaniowego dla strony. W odwołaniu z dnia 2.06.2011 r. D. P. wyjaśniała, że po uzyskaniu wyroku sądu zaliczającego córkę L. do osób niepełnosprawnych kontaktowała się z Powiatowym i Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, gdzie uzyskała informację, że dysponując rozstrzygającym tę kwestię wyrokiem sądu nie ma podstaw wnoszenia o ponowne orzekanie w tej sprawie. W odwołaniu tym mowa jest również o zaświadczeniu lekarskim "uzupełniającym" wyrok sądu z czego wynika, że – wbrew temu, o czym napisał organ odwoławczy - nie jest to orzeczenie lekarskie L. P. z dnia 29.09.2009 r., albowiem w odwołaniu mowa jest o, cyt.:" zaświadczeniu lekarskim lekarza specjalisty dziecięcego właściwego do choroby zasadniczej dziecka z Przychodni Specjalistycznej, pod której opieką dziecko się znajduje". Nie dołączenie przez organ I instancji omawianego zaświadczenia do akt postępowania odwoławczego nie może niekorzystnie wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie dodatku mieszkaniowego skarżącej, a tak się stało. W tym miejscu wyjaśnić należy – również w związku z zarzutami podniesionymi w skardze przez D. P., że po zmianie w 2004 r. przepisów art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), ustęp 3 tego przepisu brzmi:" Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Oznacza to, między innymi, że organy orzekające w sprawie dodatku mieszkaniowego skarżącej słusznie wyjaśniały, iż okoliczność faktyczną w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju osoby niepełnosprawnej, organ prowadzący postępowanie w sprawie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z przedłożonych sądowi akt nie wynika jednak, by o powyższym skarżąca była informowana przez organy orzekające i by wyznaczyły one termin na złożenie przez skarżącą takiego orzeczenia z pouczeniem o skutkach niezastosowania się do wezwania. Tym samym postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów statuujących naczelne zasady postępowania administracyjnego tj., w tym przypadku - art. 6,7,8, a w szczególności 9 kpa, ale także z naruszeniem reguł postępowania dowodowego – art. 7, 77 § 1, 80 i 81kpa. Opisane postępowanie organów nie może zasługiwać na aprobatę i uzyskać waloru prawomocności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie stanu faktycznego sprawy i ujawnienie okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, a nie rozważonych przez organ, uzasadniają zarzut, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadziło to do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 cyt. ustawy, albowiem decyzje przyznają dodatek mieszkaniowy D. P., znajdującej się , jak przyznały organy, w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ograny winny ponownie rozpoznać wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na wskazany w nim okres z uwzględnieniem treści niniejszego wyroku.