III SA/Gd 39/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie WSA Felicja Kajut, WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 października 2005r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005r; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jednolity tekst Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), art.127 § 2 w zw. z art. 17 ust.1 oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r. o odmowie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, wydanego T. i A. P., o co wnosił Prokurator Rejonowy [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyjaśniło, co następuje: Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wydane zostało dla "A" s.c. T. P. i A. P. zam. [...], ul. [...] i uprawniało do sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie w B. przy ul. [...]. W dniu 5 lipca 2005 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł o cofnięcie opisanego zezwolenia w związku z tym, że w dniu 18 grudnia 2004 r. sprzedano w tym sklepie alkohol osobie nieletniej. Organ I instancji, ustaliwszy, że w sklepie dokonano sprzedaży osobie nieletniej piwa "Specjal" odmówił cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających ponad 18% alkoholu, przyjmując, że naruszenie zasad sprzedaży alkoholu dotyczyło zezwolenia na sprzedaż piwa. Ponieważ udzielanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu następuje w oddzielnie prowadzonych postępowaniach administracyjnych wniosek Prokuratora Rejonowego [...] nie mógł spowodować cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości ponad 18% alkoholu, co znajduje uzasadnienie w treści art.18 ust. 3 i art.18 ust.10 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Taki pogląd organu I instancji został zaaprobowany w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem prokuratora decyzję Burmistrza Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Prokurator Rejonowy [...] zarzucił, że decyzje podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na niesłusznym niezastosowaniu art.18 ust.10 pkt 1 lit.a powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalonego stanu faktycznego, pomimo zaistnienia jednoznacznych przesłanek obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych T. i A. P. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi prokurator podał, że w dniu 30 czerwca 2005 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o cofnięcie T. i A. P. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych przez organ w dniu 23 kwietnia 2004 r. decyzjami: [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa; [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu oraz [...] na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu. Wnioskujący o cofnięcie zezwoleń wskazał, że w prawomocnie zakończonym postępowaniu karnym bezspornie ustalono, iż w miejscu prowadzonej przez małżonków P. działalności gospodarczej dopuszczono się sprzedaży 15-letniemu R. Cz. 4 puszek piwa o nazwie "Specjal". Na skutek wniosku Burmistrz Miasta [...] cofnął zezwolenie oznaczone numerem [...], podzielając w całości wywody zaprezentowane we wniosku. Decyzjami z dnia 24 sierpnia 2005 r. odmówiono cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych innych, niż wyżej opisane. Zarówno organ I instancji jak i rozpatrujące odwołanie Prokuratora Rejonowego [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyjaśniły w uzasadnieniach rozstrzygnięć, że nie doszło do naruszeń warunków zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% zawartości alkoholu i powyżej 18% zawartości alkoholu, gdyż każde z tych zezwoleń wydano po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgadza się z prezentowanym poglądem. Zdaniem skarżącego , wobec nie podlegającego kwestionowaniu faktu sprzedaży w sklepie T. i A. P. napoju alkoholowego (piwa) osobie nieletniej zachodzi - po stronie organu – jednoznaczny obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych każdego rodzaju, o czym mowa w art.18 ust.1 cyt. ustawy. Ustawodawca użył w przepisie sformułowania odnoszącego się do "napojów alkoholowych", nie różnicując ich co do zawartości alkoholu i w konsekwencji należy przyjąć, że cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne i dotyczy każdego zezwolenia wydanego danemu podmiotowi. Wnioskowanie przeciwne prowadzi do konstatacji wewnętrznie sprzecznych i nieracjonalnych, a mianowicie – do przyjęcia, że to co jest zakazane w stopniu mniejszym (sprzedaż nieletnim napojów alkoholowych o mniejszej zawartości alkoholu), jest dozwolone w stopniu większym (sprzedaż nieletnim napojów alkoholowych o wyższej zawartości alkoholu). Zgromadzony i przedłożony organowi I instancji materiał dowodowy był wystarczającą podstawą do wydania żądanej decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż każdego rodzaju alkoholu, albowiem jedynie taka konsekwencja daje pełną gwarancję ochrony praw nieletnich i uniemożliwia danemu podmiotowi ponownego naruszenia zakazu ustawowego i to w stopniu większym niż dotychczasowy. Ustawodawca ani w przepisach art. 18 ust.10 pkt 1 lit. a oraz art.15 ust.1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani w art. 208 kodeksu karnego nie zróżnicował ani nie zawęził szerokiej kategorii "napojów alkoholowych". Stąd stosowanie cyt. przepisów w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest niczym nieuzasadnione i błędne. W ocenie skarżącego, powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art.18 ust.10 pkt 1 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stoi w sprzeczności z jej treścią. Nie można bowiem racjonalnie powołać przepisu, który statuuje obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, a jednocześnie w tej samej decyzji podejmować rozstrzygnięcie przeciwne tj. utrzymać w mocy stanowisko odmawiające cofnięcia zezwolenia. Nadto należy mieć na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz ratio legis aktu prawnego, który prawidłowo zastosowany powinien doprowadzić do cofnięcia wszystkich wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie sposób bowiem realizować postulatu wychowania w trzeźwości młodych ludzi przy jednoczesnym zaniechaniu wypełnienia obowiązków, nałożonych przez ustawodawcę na organy administracji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) Przepisy ogólne tej ustawy zobowiązują wszystkie organy do podejmowania działań, zmierzających m. in. do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1), w szczególności przez tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożycia alkoholu oraz ograniczenie dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 4). Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży – w myśl art.18 ust.1 powołanej ustawy - może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Z kolei na podstawie art. 15 zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1) osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, 2) osobom do lat 18, 3) na kredyt lub pod zastaw. W przypadku wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Ustawodawca w art.18 ust.10 powołanego aktu wylicza przypadki, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się. Jednym z nich jest nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw (pkt 1 lit.a). Cofnięcie zezwolenia następuje również w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po przeprowadzeniu postępowania, którego celem jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art.18 ust.10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestie związane z konsekwencjami naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi były przedmiotem orzeczeń sądowych. Poglądy w nich zaprezentowane nie były jednolite. W wyroku z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA/714/98, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 (art.18 ust.10 pkt 1 - w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia. Logiczna interpretacja przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy wskazuje, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1944/2000 wskazano, iż jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym daje podstawę do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 1 (obecnie art.18 ust.10 pkt 1) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie słów: "nieprzestrzeganie zasad" nie odnosi się do liczby przypadków tych naruszeń. Odmienna wykładnia przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadziłaby do godzenia się na łamanie ustanowionych przez ustawodawcę zakazów sprzedaży napojów alkoholowych oraz do dowolności w zakresie ustalania liczby przypadków owych naruszeń. Z kolei w wyroku NSA z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II GSK 198/05, nie publ. wyrażono pogląd, iż analiza treści art.18 ust.10 pkt 1 lit. a oraz art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy uzasadnia stwierdzenie, iż przepisy te mają zastosowanie w wypadku jednorazowego naruszenia jednego z zakazów, o których mowa w art. 15 ust.1 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1944/2000 oraz 27 września 2005 r. sygn. akt II GSK 198/05. W stanie faktycznym sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez T. i A. P. doszło do sprzedaży nieletniemu R. Cz. alkoholu w postaci 4 puszek piwa o nazwie "Specjal". Powyższe ustalenia poczyniono w prawomocnie zakończonym postępowaniu karnym. Okoliczności te przesądzały o zaistnieniu przesłanki z art.18 ust.10 pkt 1 lit. a ustawy i obligowały organ do cofnięcia zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych w nich wymienionych. Nakaz ten wynika wprost z powołanego przepisu, który odwołuje się do zezwolenia, o którym mowa w ust.1 ustawy, a które wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych objętych ust.3 omawianego przepisu. W konsekwencji uznać należy, iż sprzedaż alkoholu nieletniemu wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z omawianej ustawy skutkować musi cofnięciem zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych, a nie tylko tego, na podstawie którego nastąpiła sprzedaż nieletniemu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną zaprezentowaną w orzeczeniu Sądu. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 145 § 1 pkt1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.