III SA/Gd 39/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 maja 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 9 maja 2014 r., nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) uznał świadczenie wypłacone H. R. za okres od 1 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. w formie zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie decyzji GOPS-[...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. H. R. miał przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00zł miesięcznie z tytułu niepełnosprawności na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 marca 2013 r. W miesiącu lutym 2013 r. organ ustalił, że decyzją ZUS z dnia 24 lipca 2012 r. przyznano H. R. dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2012 r. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., nr [...] powyższe świadczenie zostało uchylone od dnia przyznania przez ZUS dodatku pielęgnacyjnego, czyli od 1 września 2012 r. Organ wskazał, iż zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia 1 września 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r. został wypłacony pomimo tego, że strona nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego, co jest okolicznością powodującą ustanie prawa do zasiłku, zaś strona została pouczona ( podpis wnioskodawcy na formularzu wniosku) o braku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w razie zajścia takiej okoliczności i obowiązku niezwłocznego powiadomienia o zmianach, jeżeli takie nastąpią. Ponadto pouczenie zawierało wytłuszczoną informację o konsekwencjach niepoinformowania organu właściwego o zmianach, takich jak powstanie nienależnie pobranych świadczeń oraz konieczność ich zwrotu. Wniosek i oświadczenie złożone wraz z wnioskiem nie zawierają informacji, że podpisujący je wnioskodawca nie zrozumiał ich treści lub że stan zdrowia nie pozwalał jemu na ich zrozumienie. Dla ustalenia, czy zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie przysługiwania dodatku pielęgnacyjnego jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy nie ma znaczenia, czy osoba pobierająca oba świadczenia miała świadomość, że świadczenia te są jej wypłacane równolegle przez dwie różne instytucje. Organ wskazał, że jeżeli wnioskodawca podpisał wniosek nie czytając oświadczenia lub nie rozumiejąc jego treści, to powinien był go nie podpisywać. Podpisując w sposób lekkomyślny dokument bez zapoznania się z jego treścią i bez pełnego zrozumienia ponosi się ciężar odpowiedzialności za skutki tej lekkomyślności. Nie ma dowodu na to, że wnioskodawca nie był w stanie rozpoznać własnych czynów w chwili składania wniosku. Nie ma znaczenie w sprawie, że np. po upływie pewnego czasu świadczeniobiorca mógł zapomnieć o treści pouczeń. Ustawa nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenie o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, a to oznacza, ze organ wypłacający świadczenie nie ma obowiązku pilnowania, czy i kiedy osoba pobierająca zasiłek pielęgnacyjny nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego do emerytury lub renty z ZUS. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. R. zarzucając naruszenie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołujący podniósł, iż nie został on pouczony o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W decyzji GOPS przyznającej świadczenie nie ma mowy o tym, iż prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Jego zdaniem brak przesłanki złej wiary oraz brak prawidłowego pouczenia strony przez organ wyłącza możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją ZUS z dnia 24 lipca 2012 r. przyznano skarżącemu dodatek pielęgnacyjny od 1 września 2012 r. Oznacza to, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, obowiązkiem organów administracji publicznej jest wydanie decyzji stwierdzającej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił świadczenie nienależnie pobrane. Wydanie takiej decyzji jest przy tym uzależnione od spełnienia dwóch warunków: równoczesnego pobierania powyższych świadczeń oraz uprzedniego poinformowania strony o braku prawa do ich równoczesnego pobierania. W ocenie organu strona została prawidłowo pouczona we wniosku o braku prawa do równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast w dokumencie, do którego skarżący miał bezpośredni i nieograniczony dostęp, tj. decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, w pouczeniu nakazano skarżącemu niezwłoczne poinformowanie organu m.in. o uzyskaniu dochodu. Niewątpliwie przyznanie decyzją ZUS dodatku pielęgnacyjnego stanowiło uzyskanie przez skarżącego dodatkowego dochodu. Skoro okoliczność ta miała wpływ na wysokość dochodu strony, to jej obowiązkiem było niezwłocznie powiadomić Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł H. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organom administracji zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie ze względu na przyjęcie, iż strona pobierała w okresie od 1 września 2012 r. do 28 lutego 2013 r. zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie nienależne, podczas gdy brak zaistnienia przesłanki świadomości strony, iż świadczenie jej nie przysługuje z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez ZUS oraz brak prawidłowego pouczenia strony o przesłankach warunkujących utratę prawa do ww. świadczenia, nie pozwalały na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niedopełnienie obowiązków informacyjnych organu wobec skarżącego, w wyniku czego naruszone zostały: zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasada obowiązku udzielania informacji - tj. należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W szczególności organy nie zadośćuczyniły swemu obowiązkowi czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ I instancji nie udzielił jej w tym przedmiocie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a organ II instancji przyjął zaś, iż skarżący nie może przerzucać swych obowiązków w zakresie znajomości i zadośćuczynienia przepisom prawa na organ administracji. - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez podjęcie i prowadzenie postępowania przez organ I i II instancji w sposób nie zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (brak przesłuchania skarżącego w charakterze strony na okoliczność posiadania świadomości co do nienależnego pobierania świadczeń), w następstwie czego stwierdzono, że prawidłowym było pouczenie strony na formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, którego strona nie otrzymała, a jedynie został on w aktach sprawy, gdy tymczasem prawidłowe pouczenie powinno być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a zatem powinno być zindywidualizowane, skonkretyzowane i dostępne dla strony w każdym czasie. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż podpisujący je wnioskodawca nie zrozumiał ich treści oraz że nie stwierdzono, że stan zdrowia nie pozwalał jej na ich zrozumienie, co organ przyjął nie dysponując materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie takiego ustalenia, a w świetle doświadczenia życiowego trudno oczekiwać od niepełnosprawnej osoby w podeszłym wieku, aby miała dobrą percepcję, wysoką świadomość prawną oraz przede wszystkim, aby pamiętała o treści pouczenia zawartego w formularzu wniosku znajdującym się jedynie w aktach sprawy administracyjnej, przy jednoczesnym braku możliwości sięgnięcia do treści pouczenia w każdym czasie. Organy administracji nie mogą rozpoznawać sprawy zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w aspekcie istnienia po stronie świadczeniobiorcy złej lub dobrej wiary w chwili pobierania świadczenia, gdy tymczasem w powyższej sprawie bezwzględnie należało ustalić przesłankę złej lub dobrej wiary po stronie świadczeniobiorcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 30 ust.1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art.30 ust.2 pkt 1 ustawy). Przepis ten formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie", przy czym na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art. 30 ust.2 ustawy wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art.30 ust.2 ustawy. Uznać więc należy, iż na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Skarżący z dniem 1 września 2012 r. stracił uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12 wskazał, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność powiadomienia wymaga zastosowania formy pisemnej, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy. Należy nadto wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 27 października I OSK 981/10, Lex nr 745403 i z dnia 1 kwietnia 2011 r. I OSK 2078/10, Lex nr 957287). A zatem prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Powinno ono być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. sygn. akt II URN 51/80, z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I UK 161/05). W związku z powyższym pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Winno być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Właściwe pouczenie powinno być dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie spełnia pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji faktycznej i prawnej osoby zainteresowanej, ale pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż H. R. nie został prawidłowo powiadomiony o przyczynach utraty prawa do przyznanego świadczenia. Znajdujący się w aktach sprawy druk pouczenia, zawierającego stwierdzenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego pozbawiony jest podpisu skarżącego, potwierdzającego przyjęcie przez niego takiego druku. Nie może go zastąpić, z przyczyn wskazanych powyżej, podpisanie formularza wniosku zawierającego pouczenie. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenie zawarte w decyzji Wójta Gminy z dnia 2 kwietnia 2012 r., przyznające skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, które posługuje się ogólnikową formułką, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a w szczególności zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu i wyjazdu członka rodziny za granicę strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącego, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza otrzymania przez stronę jakiekolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma, które byłoby czytelne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Nie sposób także z pouczenia o konieczności informowania organu o uzyskaniu dodatkowego dochodu wyprowadzić wniosek, że skarżący został pouczony skutecznie o tym, że przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego wyklucza możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, iż skarżący został skutecznie pouczony, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny. Dopiero bowiem po prawidłowym pouczeniu, uwzględniającym specyficzną sytuację adresata i jego wiek, można by uznać, że osoba pobierająca świadczenia, miała świadomość, że jest ono jej nienależne. A zatem stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącego o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.