III SA/Gd 396/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 19 marca 2018 r., [...] w przedmiocie sprostowania świadectwa służby postanawia: odrzucić skargę. M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na odmowę sprostowania świadectwa służby wydaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 19 marca 2018 r. (nr [...]), zarzucając naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 października 2009 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2009 r., poz. 1420 ze zm.), poprzez zawarcie w doręczonym świadectwie służby informacji niezgodnych z treścią wskazanego przepisu, tj. zamieszczenie w pkt 1. świadectwa służby informacji o pełnieniu służby w Urzędzie Kontroli Skarbowej w G., co jest nieprawdą. Skarżąca domagała się uchylenia tego stanowisko organu oraz zobowiązania organu do sprostowania świadectwa służby poprzez wykreślenie zapisu z pkt 1. aktualnego świadectwa służby skarżącej dotyczącego pełnienia służby w Urzędzie Kontroli Skarbowej w G. oraz informacji o pełnieniu tej służby w okresie od dnia 1.07.2004 r. do dnia 31.05.2017 r. jako pracownik - członek korpusu służby cywilnej. Ponadto w zakresie zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej w G. w okresie od 1.07.2004 r. do 28.02.2017 r. oraz w Izbie Administracji Skarbowej w G. w okresie od 1.03.2017 r. do 31.05.2017 r. wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej - jako następcy prawnego Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej - do wydania świadectwa pracy za wyżej wskazany okres zatrudnienia zgodnie z przepisami normującymi tę formę zatrudnienia. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg swojej służby i wskazała, że treść świadectwa służby jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Jej zdaniem odmowa sprostowania świadectwa służby stanowi - zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 341/14) - inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", a zatem na odmowę sprostowania świadectwa służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), zwana dalej: "ustawą o KAS", zawiera rozdział "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", w którym uregulowano kwestię właściwości sądów administracyjnych, jako sądów właściwych do rozpoznawania skarg funkcjonariuszy celno-skarbowych w sprawach ze stosunku służbowego. Właściwość sądów administracyjnych została uregulowana na zasadzie wyczerpującego wyliczenia kategorii spraw, które winny trafiać do sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że wskazane uregulowania są odmienne od unormowań przyjętych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), do których to unormowań odwołuje się powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 341/14). W konsekwencji, skoro w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 276 ustawy o KAS wskazuje się na konieczność wydawania decyzji w sprawach tam wskazanych, a przepis art. 277 ustawy o KAS wyraźnie stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, to okoliczność że w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie wymienia sprawy "sprostowania świadectwa służby", powoduje, że sąd administracyjny nie jest właściwy w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego organ podkreślił, że w dniu zwolnienia, tj. z upływem dnia 28 lutego 2018 r., skarżąca posiadała status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a w związku z powyższym - zgodnie § 5 cytowanego rozporządzenia - w ostatnim dniu służby zostało jej wystawione świadectwo służby. W trakcie trwania zatrudnienia skarżącej, w skutek przyjęcia propozycji służby z dnia 15 maja 2017 r., na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1948 ze zm.), doszło do przekształcenia stosunku pracy skarżącej w stosunek służbowy, a tym samym od dnia 1.06.2017 r. zmienił się jej status zatrudnienia. W związku z przedmiotowym przekształceniem nie doszło zatem do rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy i faktycznego ustania zatrudnienia skarżącej, tym samym nie zostało jej wystawione świadectwo pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, wystawione w dniu 28 lutego 2018 r. świadectwo służby w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby objęło wszystkie okresy zatrudnienia, przy czym w świadectwie tym osobno wskazany został okres od dnia 1.07.2004 r. do dnia 31.05.2017 r., w którym skarżąca pracowała jako pracownik - członek korpusu służby cywilnej, jak i okres od dnia 1.06.2017 r. do dnia 28.02.2018 r., w którym pełniła służbę stałą. Przepis § 1 ww. rozporządzenia określa szczegółowe dane, które powinno zawierać świadectwo służby. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "powinno zawierać" wskazuje, że dane określone w rozporządzeniu muszą się w świadectwie służby znaleźć, jednak nie wyłącza to możliwości zawarcia w przedmiotowym świadectwie innych istotnych danych. W wystawionym świadectwie służby zawarte zostały wszystkie informacje, które zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej powinny się w tym świadectwie znaleźć, a tym samym zawiera ono wszystkie dane niezbędne do ustalenia uprawnień funkcjonariusza zarówno wynikających ze stosunku służbowego, jak i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Zwrócić także należy uwagę na treść § 2 ust. 1 pkt 7, 8 oraz 10 rozporządzenia, zgodnie z którymi świadectwo służby zawiera informacje na temat przywrócenia funkcjonariusza do służby, określone w art. 184 ust. 3 i 4, art. 185 ust. 1 i 3 oraz art. 187 ustawy o KAS, okresów nieskładkowych przypadających w okresie pełnienia służby lub zatrudnienia, których dotyczy świadectwo służby, uwzględnianych przy ustalaniu prawa do emerytury albo renty, oraz informacji o wypłacie odprawy emerytalnej albo rentowej. Wyraźnie więc przewidziano, że świadectwo służby powinno także uwzględniać informacje, które odnoszą się do okresów świadczenia pracy przez osobę, która przez pewien okres pozostawała w stosunku pracy, natomiast w dniu zwolnienia posiadała już status funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Niewątpliwie podanie długości trwania okresu zatrudnienia stanowi: "dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego funkcjonariusza", stosownie do brzmienia zdania wstępnego w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, przy czym granice kognicji rzeczowej sądu administracyjnego doprecyzowane zostały w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz w art. 4 p.p.s.a. (enumeracja pozytywna), a także w art. 5 p.p.s.a. (enumeracja negatywna). Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone musi być sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, określona w art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 19 marca 2018 r. (nr [...]) odmawiające skarżącej dokonania sprostowania świadectwa służby. W orzecznictwie przyjmuje się, że świadectwo służby nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), dalej w skrócie jako: "k.p.a.", lecz dokumentem prywatnym potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza w danej formacji (por. wyrok NSA z 29 maja 2008 r., I OSK 889/07, LEX nr 471492). O tym, jakie fakty podlegają ujawnieniu w tym dokumencie, decyduje ustawodawca określając zakres danych, które powinny być w nim zamieszczone. W przypadku funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej materię tą określają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 października 2009 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 182, poz. 1420 – zwanego dalej "rozporządzeniem") w brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy celnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 771), które weszło w życie z dniem 13 kwietnia 2017 r. O tym, co w swej treści zawiera świadectwo służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej stanowi § 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w świadectwie służby umieszcza się dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego funkcjonariusza dotyczące m.in. imienia (imion) i nazwiska funkcjonariusza, daty i miejsca jego urodzenia oraz imion rodziców, jednostki lub jednostek organizacyjnych, w których funkcjonariusz pełnił służbę, okresu pełnienia służby lub zatrudnienia oraz rodzaju służby (przygotowawcza, stała) (pkt 1); okresu pełnienia służby w szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 2) czy zajmowanego stanowiska i posiadanego stopnia służbowego w dniu zwolnienia ze służby, wygaśnięcia stosunku służbowego albo wydalenia ze Służby Celno-Skarbowej (pkt 3). W rozporządzeniu tym uregulowano także, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby świadectwo służby wydaje się w dniu zwolnienia ze służby (§ 5 ust. 1 zd. 1), a także, że świadectwo służby wydaje kierownik jednostki organizacyjnej, w rozumieniu art. 145 ustawy o KAS, w której funkcjonariusz pełnił służbę (§ 4 ust. 1), oraz to, że funkcjonariusz może w terminie 7 dni od dnia otrzymania świadectwa służby wystąpić na piśmie do kierownika jednostki organizacyjnej z żądaniem jego sprostowania (§ 6 ust. 1), przy czym w przypadku uwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby, kierownik jednostki organizacyjnej wydaje zwolnionemu funkcjonariuszowi nowe świadectwo służby w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku (§ 6 ust. 2), zaś w przypadku nieuwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby, udziela się w terminie, o którym mowa w ust. 2, pisemnej informacji z podaniem przyczyn jego odmowy (§ 6 ust. 3). Z przytoczonych powyżej regulacji rozporządzenia wynika, że odmowa sprostowania świadectwa służby nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że taka odmowa wymaga pisemnej informacji wraz z uzasadnieniem. Oceniając zatem charakter prawny odmowy sprostowania świadectwa służby zgodzić się należy z tezą wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku z 14 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 341/14), że jest to czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Jednocześnie jednak należy wskazać, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., konieczne jest spełnienie następujących warunków: 1/ nie może być ona decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, które byłyby zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2/ musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3/ musi zostać skierowana do konkretnego, indywidualnie określonego adresata; 4/ musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, o których treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5/ musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Sądu świadectwo służby wydane funkcjonariuszowi przez organ administracji skarbowej na podstawie art. 188 ust. 1 ustawy o KAS oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia jest jedynie pisemnym potwierdzeniem przebiegu służby w administracji celno-skarbowej, dlatego nie można uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 665/17, LEX nr 2424198). Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego brzmienia art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wprost zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione uregulowania prawne w doktrynie przyjmuje się, że w zakresie spraw spornych z funkcjonariuszami celno-skarbowymi związanych ze sprawowaną funkcją ustawodawca przyjął schemat taki jak w poprzednio obowiązującej ustawie o Służbie Cywilnej, tj. enumeratywnie wymienione sprawy załatwiane decyzjami administracyjnymi wymienionymi w art. 276 poddane są kontroli sądowoadministracyjnej, zaś we wszystkich innych sprawach właściwy jest sąd pracy (zob. LEX/el – komentarz do art. 277 ustawy o KAS [w:] A. Melazini, K. Teszner (red.), R. Bucholski, M. Ciecierski, A.J. Mudrecki, G. Musolf, T. Nowak, I. Wołczak-Ciecierska, Krajowa Administracja Skarbowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2018). Ponieważ spór w niniejszej sprawie związany jest z roszczeniami strony skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega on właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 473/18, LEX nr 2501114). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyżej zaprezentowane poglądy i w związku z tym odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.