III SA/Gd 398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Zespołu Składnic Lasów Państwowych w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowisku pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz Zespołu Składnic Lasów Państwowych w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 18 stycznia 2012 r. w Składnicy Drewna w D. (stanowiącej jednostkę organizacyjną Zespołu Składnic [...] w B.) przeprowadzona została kontrola sanitarna Państwowej Inspekcji Sanitarnej potwierdzona protokołem nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono: brak aktualnych badań środowiskowych w zakresie hałasu i drgań mechanicznych na stanowisku pracy pilarza oraz brak oceny ryzyka zawodowego dla poszczególnych stanowisk. Ponadto jednostka kontrolowana została zobligowana do zakupu książki kontroli. Zespół Składnic [...] w B. w piśmie datowanym na dzień 20 stycznia 2012 r. zgłosił do ww. protokołu zastrzeżenia nr 1 (dotyczące wymaganej książki kontroli), nr 2 (dotyczące braku badań środowiskowych w zakresie hałasu i drgań mechanicznych) oraz nr 3 (dotyczące braku oceny ryzyka zawodowego dla poszczególnych stanowisk). Do zastrzeżeń dołączono kserokopie kart oceny ryzyka na stanowisku pracy pracowników składnicy drewna w D. oraz kserokopię wyników badań stanowisk pracy wykonanych w dniu 10 marca 2011 r. Zastrzeżenia powyższe zostały podtrzymane w oświadczeniu pisemnym dyrektora Zespołu Składnic z dnia 7 lutego 2012 r. Ponadto w ww. piśmie oświadczono, że w lutym 2012 r.; - zostaną zlecone badania środowiska pracy; - zostaną zweryfikowane karty oceny ryzyka zawodowego, w odniesieniu do pracowników Zespołu Składnic [...] w M.. Jednocześnie w treści pisma wskazano, że o fakcie kontroli winien być informowany kierownik danego zakładu. Taka sytuacja wyeliminuje bowiem nieporozumienia wynikające z niepełnych lub mylnych informacji przekazywanych przez osobą niekompetentną. Decyzją z dnia 21 lutego 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał Zespołowi Składnic [...] w B. przeprowadzenie badań i pomiarów czynnika szkodliwego w zakresie hałasu i drgań mechanicznych na stanowisku pilarza (składnica drewna w D.) w terminie do dnia 30 marca 2012 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) w zw. z § 13 pkt 1 – 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 33, poz. 166) oraz art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (bez daty aktu oraz publikatora; dalej w skrócie "k.p.a."). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w Składnicy Drewna w D. w dniu 18 stycznia 2012 r. stwierdzonej stosownym protokołem stwierdzono brak aktualnych badań środowiskowych w zakresie hałasu i drgań mechanicznych, co jest niezgodne z § 13 pkt 1- 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, które określają częstotliwość wykonywania badań i pomiarów czynników szkodliwych. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku niewykonania obowiązków ustalonych przedmiotową decyzją podjęte zostaną czynności egzekucyjne w trybie określonym ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odwołaniu od ww. decyzji Zespół Składnic [...] w B. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 – 10 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę sanitarną, wskutek nie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i wydanie decyzji w oparciu o materiał zebrany i rozpatrzony w sposób nie wyczerpujący. W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji oparł się na wyjaśnieniach nieupoważnionego pracownika zakładu, nie posiadającego kompetencji kierownika oraz na nieaktualnej dokumentacji. Pominięto nadto wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu zgłoszone przez dyrektora Zespołu Składnic [...] oraz przedstawioną przez niego dokumentację (uzgodnienia) obrazującą fakt skonsultowania z pracownikami, w trybie u pracodawcy przyjętym, działań dotyczących rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz wykonywania badań, pomiarów i pobierania próbek tych czynników na stanowisku pracy. Reprezentatywność rodzajów i zakresu pomiarów oraz ich wyniki zostały zaś przedstawione w zastrzeżeniach do protokołu z dnia 18 stycznia 2012 r. oraz w oświadczeniu z dnia 7 lutego 2012 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przeprowadzona kontrola jak i sporządzony z niej protokół stwierdzają nierzeczywisty stan faktyczny. Wynika to wprost z zastrzeżeń do protokołu jak i pisemnego oświadczenia z dnia 7 lutego 2012 r. Ponadto, w czasie kontroli odwołujący dysponował stosownymi badaniami i pomiarami (wykonanymi dla stanowiska pilarza w marcu 2011 r. w jednostce podległej w P.), które były reprezentatywne dla stanowiska pilarza w kontrolowanej jednostce w D. w oparciu o uzgodnienia z dnia 2 marca 2011 r. i z dnia 30 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach i potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji uwzględnił bowiem zastrzeżenia przedstawione przez odwołującego w pismach z dnia 20 stycznia oraz z dnia 8 lutego 2012 r. dlatego też wydana w sprawie decyzja odnosi się wyłącznie do nakazu przeprowadzenia badań i pomiarów czynnika szkodliwego w zakresie hałasu i drgań mechanicznych na stanowisku pilarza w składnicy drewna w D. Bezspornym jest bowiem, że odwołujący do dnia wydania decyzji z dnia 21 lutego 2012 r. nie okazał aktualnych badań i pomiarów dla szkodliwego czynnika fizycznego występującego w postaci hałasu i drgań mechanicznych. Ponadto rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. nie daje możliwości wyboru stanowisk pracy. Pracodawca ma bowiem obowiązek konsultacji wraz z pracownikami lub ich przedstawicielami działań dotyczących rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz wykonywania badań, pomiarów i pobierania prób na stanowisku pracy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Zespół Składnic w B. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego zarzucono: - naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez nie wskazanie dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego, z których wynika, że badania środowiskowe w zakresie hałasu i drgań mechanicznych na stanowisku pilarza w Zespole Składnic [...] B. Zakład Przerobu Drewna w P., Składnica Drewna w P. są reprezentatywne dla stanowiska pilarza w Składnicy Drewna w D. a także poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na brak przytoczenia stosownych przepisów; - naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez jego niezastosowanie wskutek nieuwzględnienia faktu, że skarżący skonsultował z przedstawicielami pracowników w trybie u niego przyjętym działania dotyczące wykonywania badań i pomiarów na stanowisku pilarza przyjmując za reprezentatywne dla stanowiska pilarza we wszystkich podległych mu jednostkach badania wykonane w oparciu o ustalenia przewidziane w uzgodnieniach z dnia 2 marca 2011 r. i uzgodnieniach dodatkowych z dnia 30 grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, iż zakres kognicji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego określony został w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). W dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowy przepis stanowił, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: 1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody do spożycia, czystości powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach; 2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; 3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego; 3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności; 4) warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi; 5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy; 6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku; 7) higieny procesów nauczania; 8) przestrzegania przez osoby wprowadzające substancje lub preparaty chemiczne do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz przez użytkowników substancji lub preparatów chemicznych obowiązków wynikających z ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.); 9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi. Bezsprzecznie przedmiot postępowania, tj. zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu na stanowisku pracy znajduje się w zbiorze spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organem uprawnionym do wydania stosownej decyzji, w świetle art. 12 ust. 1 w/w ustawy jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Podstawę normatywną do wydania decyzji administracyjnej stanowi zaś art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 33, poz. 166 ze zm.) pracodawca konsultuje z pracownikami lub ich przedstawicielami, w trybie przyjętym u danego pracodawcy, działania dotyczące: 1) rozpoznania i typowania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy; 2) wykonywania badań, pomiarów i pobierania próbek tych czynników na stanowisku pracy. W przedmiotowej sprawie stosowna decyzja administracyjna nakazująca przeprowadzenie badania i dokonanie pomiaru czynnika szkodliwego w zakresie hałasu i drgań mechanicznych na stanowisku pilarza została wydana. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykonała aktualnych badań środowiskowych w zakresie hałasu i drgań mechanicznych. To ustalenie podważał w odwołaniu skarżący, podając, że w czasie dokonywania kontroli dysponował stosownymi badaniami i pomiarami, które były reprezentatywne dla stanowiska pilarza w kontrolowanej jednostce w D. w oparciu o uzgodnienia z dnia 2 marca 2011 roku i z dnia 30 grudnia 2011 roku wydane na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy albowiem takie badania na stanowisku pilarza zostały wykonane w marcu 2011 roku w jednostce podległej skarżącemu w P. Rozstrzygający sprawę ponownie w świetle określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy, nie wyjaśniając w żaden sposób dlaczego przedstawione przez skarżącego badania nie są wystarczające dla przyjęcia, że spełnił on wymagania określone § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zaaprobował w całości decyzję organu pierwszej instancji. Tym samym naruszył przepis art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż mimo zarzutów odwołania nie wskazał z jakich konkretnie przyczyn odmówił mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego badaniom a także co legło u podstaw ustalenia, że skarżący nie zastosował się do wymogu określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 roku w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy tj. przyczyn nieuwzględnienia badań wykonanych w oparciu o ustalenia przewidziane w uzgodnieniach z dnia 2 marca 2011r. i 30 grudnia 2011 roku. Przy czym uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe zarówno dla strony jak i kontrolującego decyzję Sądu. W reasumpcji, wobec wyżej stwierdzonych uchybień należało rozstrzygnięcie organu odwoławczego wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono mając za podstawę art. 200 w/w aktu normatywnego. W dalszym toku postępowania organy winny uwzględnić w/w rozważania koncentrujące się wokół istoty danej sprawy administracyjnej oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia konkretnego rozstrzygnięcia administracyjnego.