III SA/Gd 401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego pracy w gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza z dnia 15 października 2009 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 września 2009 r. P. Ż. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie zaświadczenia w przedmiocie pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców K. i E. Ż. zam. K. ul. [...] w okresie 21 września 1998 r. – 28 maja 2006 r. We wniosku wskazano, że jedną z okoliczności potwierdzających w/w okres pracy jest fakt zameldowania w gospodarstwie. Do wniosku dołączono oświadczenie wnioskodawcy, zeznania świadków oraz dokumenty dotyczące odbytych studiów i stażu zawodowego. Burmistrz postanowieniem z dnia 15 października 2009 r. wydanym na podstawie art. 217, art. 218 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji odnosząc się do art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) – bez podania tytułu ustawy w treści - wskazał, że w Urzędzie Miejskim w N. D. nie ma jakichkolwiek dokumentów uzasadniających wydanie żądanego zaświadczenia. Zdaniem organu w świetle art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w wypadku braku dokumentów uzasadniających wydanie stosownego zaświadczenia okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków. Takie zeznania zostały co prawda sporządzone w Urzędzie Miejskim jednakże nie stanowią one podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Jako dowód mogą być zaś wykorzystane w sprawie prowadzonej przez odrębny podmiot. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Ż. wskazał, że organ I instancji w wydanym postanowieniu wskazał błędną podstawę prawną. Oprócz wskazania art. 217 – 219 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w podstawie prawnej nie podano jakiegokolwiek przepisu z ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Nadto wydane postanowienie nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego gdyż organ wydane postanowienie uzasadnił zbyt ogólnie pomijając m.in. kwestię związaną z zameldowaniem. Co więcej, w uzasadnieniu postanowienia organ nie przytoczył przepisów prawa stanowiących podstawę prawną wydanego postanowienia. Również pouczenie zawarte w postanowieniu dotknięte jest błędem, gdyż organ wskazał "Samodzielne Kolegium Odwoławcze" jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. W następstwie przedmiotowego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, 217 § 2 pkt 1, 218 § 1 i 219 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy odnosząc się do istoty zaświadczenia oraz treści art. 218 § 1 k.p.a. wskazał, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w świetle posiadanych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów nie może potwierdzić żądanych przez wnioskodawcę faktów lub stanu prawnego wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W związku z tym postanowienie organu I instancji – w opozycji do niezasadnych zarzutów zawartych w zażaleniu - należało uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P.Ż. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie postanowień. Postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy; - naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 217 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, tj. art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W związku z dyspozycją art. 218 § 2 k.p.a. organ winien był zatem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy dokonał zaś błędnej wykładni w/w art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez przyjęcie, że obowiązek ten wynika z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Treść art. 3 w/w ustawy przemawia zaś za przyjęciem, że na urzędzie gminy ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wydania stosownego zaświadczenia. Urząd gminy musi przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązanie się z w/w obowiązku. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są m.in. księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja ubezpieczeniowa. Co istotne, skarżący do chwili ukończenia nauki objęty był ubezpieczeniem zdrowotnym opłacanym przez rodziców do KRUS. Nadto burmistrz dysponuje dokumentami potwierdzającymi zameldowanie skarżącego. W oparciu o w/w dowody organ winien już podjąć stosowne postępowanie wyjaśniające spełniające pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w istocie dąży do uzyskania dokumentów i dowodów, co należy odczytywać jako dążenie do merytorycznego ustalenia jego uprawnień w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Takie dążenie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest jednakże niedopuszczalne. Nadto organ odwoławczy w opozycji do argumentacji zawartej w skardze wskazał, że dyspozycja art. 218 § 2 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Nie obliguje zatem organu do przeprowadzenia określonego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy na przepis art. 217 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym organ administracyjny wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie wskazać musi przepis prawa na podstawie, którego może uzyskać prawo bądź być zwolniona z obowiązku, czyli innymi słowy wykazać swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów – jak w przedmiotowej sprawie – okresu jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazany przez skarżącego przepis art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U nr 54 poz. 310 ze zm.) stanowi w ust. 1, iż na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić [...] okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). Z kolei w myśl ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencje lub inne zbiory danych znajdujące się w posiadaniu urzędu. Wynikać z nich musi fakt o potwierdzenie, którego wnosi osoba zainteresowana, a zatem w omawianym przypadku praca we wskazanym okresie w gospodarstwie rolnym jej rodziców. Ustawa nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, gdyż art. 3 ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej w oparciu o dokumenty będące w dyspozycji urzędu. Jak stwierdził organ pierwszej instancji odmowa wydania zaświadczenia spowodowana była brakiem w jego zasobach niezbędnych danych ( powołano się przy tym ogólnie na ewidencje i rejestry ), jak też na brak innych danych będących w posiadaniu organu. Takie działanie organu pierwszej instancji zaaprobował w swoim orzeczeniu organ odwoławczy. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na istotę postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Postępowanie to ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego, bowiem organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że: "w ramach takiego postępowania, organ powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalić ewentualnych ich dysponentów. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca." ( tak zob. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści" w Państwo i Prawo z. 10 z 2004 r., s. 63 , podobnie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09 publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując z uwzględnieniem powyższego kontroli wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć trudno się odnieść do zawartych tam twierdzeń odnośnie braku możliwości wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, że z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w celu ustalenia okoliczności o których mowa we wniosku o wydanie zaświadczenia. Również w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięć nie sprecyzowano jakie konkretnie ewidencje czy rejestry podlegały sprawdzeniu, a w dalszej konsekwencji brak jest oceny ich zawartości pod kątem zaistnienia przesłanek do wydania skarżącemu zaświadczenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania nie sposób nie zauważyć, że informacje, które są potrzebne do wyjaśnienia sprawy winny zawierać np. ewidencja ludności, ewidencja podatników podatku rolnego, czy prowadzona przez organ pierwszej instancji do końca 1998 r. ewidencja gruntów i budynków. W sytuacji zatem, gdy organ pierwszej instancji mających podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie można uznać wydanego przez niego rozstrzygnięcia za prawidłowe, co z kolei było konsekwencją wadliwie przeprowadzonego postępowania, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., a zdaniem Sądu naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył zaś przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. zaaprobował bowiem bez zastrzeżeń stanowisko organu pierwszej instancji, nie dostrzegając jego wadliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane przeprowadzić postępowanie administracyjne z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd wyżej uwag. Należy nadto wskazać, że organy winny zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), który przywołał skarżący w skardze, podając nadto, że do chwili ukończenia nauki był objęty ubezpieczeniem zdrowotnym opłacanym przez jego rodziców do KRUS jako członek rodziny.