III SA/Gd 402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na postawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a.") - stwierdziło uchybienie przez P. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2017 r. (nr [...]) – o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego - została odebrana przez skarżącego w dniu 19 grudnia 2017 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 2 stycznia 2018 r. Skarżący odwołał się od tej decyzji w dniu 3 stycznia 2018 r. (data osobistego złożenia odwołania w Urzędzie Miasta), nie składając przy tym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została prawidłowo pouczona w treści decyzji organu I instancji. W związku z powyższym stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego i z tego powodu nie może zostać rozpatrzone. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wydanego na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu. P. M. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o "unieważnienie decyzji SKO", a także zwolnienie z kosztów postępowania i przyznanie mu pomocy prawnej. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną i w postępowaniu administracyjnym występował bez profesjonalnej pomocy prawnej. W jego ocenie decyzja, jak i postanowienie wydane w sprawie, są sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W szczególności nie został on pouczony o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił, że uchybienie terminu było wynikiem choroby, dokuczania przez sąsiadów, nękaniem przez Policję oraz wielością spraw. Ponadto wskazał, że Kolegium wiedząc z góry o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i wiedząc jakie będzie rozstrzygnięcie, wydało postanowienie dopiero po telefonicznej interwencji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej wyjaśniając, że to na skarżącym ciążył obowiązek właściwego sformułowania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ nie miał obowiązku informowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. przyznany skarżącemu z urzędu pełnomocnik wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia (ewentualnie stwierdzeniem jego nieważności, o co wnosił sam skarżący). Pełnomocnik skarżącego poparł stanowisko, że organy winny poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co jest konsekwencją unormowania art. 9 k.p.a. Wskazał, że zarówno charakter sprawy (która dotyczyła przyznania dodatku mieszkaniowego, a więc dotyczyła kwestii z zakresu pomocy społecznej), jak też sytuacja, gdy w postępowaniu występuje podmiot nieprofesjonalny, a wręcz nieporadny - pomimo że przepisy nie nakładają na organy obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu – w tym szczególnym przypadku (ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony), nakazywały organom pouczyć stronę o tej możliwości. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a ze względu na schorzenia (choroby psychiczne i choroby układu pokarmowego) orzeczenie wydano na stałe. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (składanych na różnych etapach postępowania) wynika, że schorzenia utrudniają mu codzienne funkcjonowanie, w tym załatwianie spraw urzędowych. W ocenie pełnomocnika organ w opisanej sytuacji miał obowiązek pouczyć skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź postanowienie może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które - działając na postawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu determinuje uznanie, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest - zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i sygn. akt I OSK 2411/14 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Analiza zaskarżonego postanowienia nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W realiach sprawy nie jest bowiem sporne, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w dniu 19 grudnia 2017 r. (vide: k. – 9 akt organu I instancji), a zatem z tym dniem rozpoczął bieg termin na wniesienie odwołania, który upłynął z dniem 2 stycznia 2018 r. Skarżący natomiast wniósł odwołanie w dniu 3 stycznia 2018 r. (vide: k. – 13 akt organu odwoławczego), czym niewątpliwie uchybił określonemu w treści art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do złożenia odwołania, a jednocześnie, co należy podkreślić, wraz z wniesionym odwołaniem nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu w świetle zaistniałych okoliczności podjęte w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe i w pełni uzasadnione. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. w kontekście niepoinformowania skarżącego o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, należy podkreślić, że z ustanowionej w tym przepisie "zasady informowania stron postępowania administracyjnego" nie wynika tak szeroko rozumiany – jak wykazywano to w skardze oraz w piśmie uzupełniającym tę skargę, sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego - obowiązek organu, obejmujący swym zakresem także wymóg wszechstronnego doradztwa prawnego. Tak bowiem należy odczytać twierdzenie, że w tej sprawie organ winien był pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika, a więc kompleksowo informować stron o wszelkich aspektach podejmowanych przez nie czynności procesowych, ani też działać za strony (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2237/13). Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 k.p.a., nie oznacza bowiem konieczności udzielania wszelkich informacji prawnych, w tym o konsekwencjach zaistnienia wszelkich możliwych stanów faktycznych dotyczących ich sytuacji prawnej związanej z prowadzonym postępowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1450/10 oraz z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/15). Obowiązek z art. 9 k.p.a. nie obejmuje przeto udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12 oraz z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/13). Nieznajomość prawa w obecnych czasach i realiach życia, zwłaszcza powszechnego dostępu do aktów prawnych, możliwości uzyskania stosownej wiedzy w kontekście obowiązku czuwania nad nieodniesieniem szkody przez strony z tego powodu, należy aktualnie inaczej oceniać, a więc granice tego obowiązku organów raczej zwężać niż rozszerzać (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 769/16). Ponadto – co wynika także z orzecznictwa sądowoadminisracyjnego - oświadczenie woli zainteresowanego (który składa prośbę o przywrócenie terminu) musi być sformułowane w sposób wyraźny, gdyż nakładanie obowiązku wyjaśniania przez organ odwoławczy, czy skarżący zamierzał wystąpić o przywrócenie terminu, stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 323/13; z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2004/13; z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07; z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 268/07). Wyklucza to wnioskowanie z celu na środki polegające na rozumowaniu, że skoro skarżący wniósł odwołanie po terminie, to tym samym domyślać się należy, iż chciał przywrócić termin do jego wniesienia. W takiej sytuacji istnienie odrębnych instytucji postanowienia o odmowie przywrócenia terminu i postanowienia o jego uchybieniu byłoby nieracjonalne, skoro w istocie każde odwołanie wniesione po terminie wymagałoby uprzednio wydania postanowienia o odmowie przywrócenia tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17). Należy także zauważyć i dodać zarazem, że brak wniosku o przywrócenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu dopełniającym spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie nakłada na organ obowiązku wezwania strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 961/09). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że skarżący, wnosząc do Kolegium po terminie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 listopada 2017 r., nie zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co - bez względu na okoliczności podniesione w skardze (przedmiot sprawy, stan zdrowia skarżącego i brak jego prawnego rozeznania) - obligowało Kolegium do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i niemożności przeprowadzenia ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej prawa skarżącego do dodatku mieszkaniowego. Należy raz jeszcze podkreślić, że interpretacja wymogów wynikających z art. 9 k.p.a. nie może zmierzać do nakładania na organ administracji obowiązku "doszukiwania się" w treści pisma procesowego strony żądań, których w nim nie ma, a których brak rzutuje negatywnie na interes tej strony (np. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), jak również nie może polegać na oczekiwaniu od organów udzielania przez nie stronie porad prawnych, doradztwa bądź instruowania strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).