III SA/Gd 403/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia 29 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] – [...] z dnia 19 maja 2009 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 19 maja 2009 r. Dyrektor Zakładu Karnego stwierdził wygaśnięcie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie przyznania A. C. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – z powodu ustania od dnia 6 października 2007 r. przesłanek uprawniających do otrzymywania takiego równoważnika. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przysługiwało A. C., funkcjonariuszowi służby więziennej w służbie stałej od dnia 30 maja 2003 r. Z dostarczonych przez funkcjonariusza dokumentów wynika, że jego żona na skutek dziedziczenia stała się w dniu 22 sierpnia 2005 r. współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w miejscowości [...]. Art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. A. C. zawierając związek małżeński w dniu 6 października 2007 r. utracił prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, bowiem jego żona posiadała prawo do lokalu mieszkalnego, gdyż za nabycie należy uznać nie tylko kupno lokalu, ale i wejście w jego posiadanie na skutek spadku. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. wskazał, że w skład spadku wchodzi połowa lokalu mieszkalnego o powierzchni 45 m2. , czyli 22,5 m2. Spadek po zmarłym dziedziczy w ¼ żona zmarłego oraz czworo dzieci po 3/16 każdy, czyli około 4,2 m2. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej dla funkcjonariusza wynosi od 7 do 10 m2, tak więc przesłanką pozbawienia odwołującego się równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie powinien być fakt wejścia w posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, a jedynie objęcie lokalu odpowiadającego wymogom art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzją z dnia 29 czerwca 2009 r. , wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 89 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej , Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że realizacja zasady , iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo- przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Wśród świadczeń pieniężnych ustawa wymienia równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje taki równoważnik, gdy ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 86 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu , jak też gdy funkcjonariuszowi nie przydzielono kwatery tymczasowej. Zdaniem organu stanowisko strony jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy, który nie zawiera odniesienia do art. 91 ustawy odnoszącego się do należnej powierzchni. Zdaniem organu uznać to należy za świadome, odmienne unormowanie uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i uprawnienia do równoważnika za brak mieszkania. Strona przez nabycie przez małżonka prawa do współwłasności lokalu mieszkalnego w wyniku spadku nie spełnia warunku określonego w art. 89 ustawy o Służbie Więziennej do otrzymywania przedmiotowego równoważnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej A. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przez przyjęcie, że warunkiem koniecznym przyznania równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego jest nie posiadanie lokalu lub domu bez względu na jego powierzchnię oraz położenie , jak też zastosowanie powyższego przepisu w sposób samoistny, nie uwzględniający pozostałej regulacji ustawowej dotyczącej spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. O ile nie można zapewnić przydziału lokalu, wówczas można przyznać inną formę pomocy. Wbrew stanowisku organów logiczna i prawidłowa jest wykładnia stosowania jednolitych przesłanek warunkujących odmowę przyznania funkcjonariuszowi praw do lokalu i do świadczeń ekwiwalentnych, w tym równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Podkreślił, że uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, w tym powierzchnię części odziedziczonego przez jego żonę lokalu mieszkalnego ( 4,2 m2) oraz jednostkową normę powierzchni mieszkalnej wynoszącą od 7 do 10 m2 na osobę – w jego ocenie zachodzą przesłanki uzasadniające dalsze otrzymywanie przez niego przedmiotowego równoważnika. W tej sytuacji wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie popierając dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim konieczne w sprawie niniejszej było dokonanie przez Sąd oceny prawnej zasadności oparcia decyzji organów obu instancji o przepis art. 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 162 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Dyrektor Zakładu Karnego, wydając decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia 2 grudnia 2003 r. nie wskazał, czy czyni to na podstawie pkt 1 czy 2 powyższego przepisu , nie uzasadnił też , z jakich przyczyn uznał, że art. 162 § 1 k.p.a. w sprawie niniejszej ma zastosowanie. Do tej kwestii nie odniósł się także organ odwoławczy. Organ administracji obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 lub 162 § 1 pkt 2 kpa . Zauważyć należy, że z całą pewnością nie może być mowy o tym, by w sprawie niniejszej miał zastosowanie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 2 grudnia 2003 r. , znajdująca się w aktach administracyjnych, nie zawiera żadnych elementów zastrzeżenia warunku. Natomiast aby można było mówić o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Zgodnie z przywołanym przepisem przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która nie jest wszakże jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia musi ponadto albo nakazywać przepis prawa - co w sprawie niniejszej nie ma miejsca, albo interes strony, o którym w sprawie nie może być mowy. Organ administracji nie wykazał też, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym. Jednak nawet w przypadku wykazania, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym nie można mówić o tym, by w sprawie niniejszej decyzja o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania była bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia ( prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz.1761 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" , określający prawo funkcjonariusza służby stałej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania umieszczony został w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy". Zatem wykładni tego przepisu należy dokonywać w kontekście uregulowań zawartych w rozdziale dotyczącym prawa do lokalu mieszkalnego. Ustawa co do zasady w art. 85 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z określonym w taki sposób prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w dalszych przepisach uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, a mianowicie: przydział lokalu mieszkalnego (art. 85, art. 87), prawo do równoważnika pieniężnego za remont (art. 88), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ( art. 89), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1). W tym miejscu warto przytoczyć treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 875/05 ( LEX nr 236565 ), w którym Sąd ten stwierdził: "w art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawodawca wskazał, że realizacja tej zasady może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu na podstawie decyzji ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową (art. 90 ustawy) oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy)". Zgadzając się z tym poglądem należy stwierdzić, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika z tytułu braku mieszkania należy oceniać przy uwzględnieniu treści art. 91 ustawy. W myśl tego przepisu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zatem funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji w sytuacji, kiedy ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony cytowanym wyżej przepisem. W konsekwencji funkcjonariuszowi służby więziennej, posiadającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy, nie przysługuje również równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy. Przedmiotowy równoważnik przysługuje bowiem funkcjonariuszowi służby więziennej, spełniającemu ustawowe warunki do uzyskania prawa do lokalu. Przyjąć należy, że funkcjonariusz służby więziennej posiada lokal mieszkalny, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W sytuacji, kiedy posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokal nie spełnia norm przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej na gruncie ustawy o Służbie Więziennej uważa się, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego. Przytoczyć w tym miejscu trzeba treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98 (LEX nr 48581), w którym Sąd ten , w odniesieniu do funkcjonariusza policji, lecz unormowania ustaw dotyczących obu służb są – w kwestiach mieszkaniowych - zbieżne, ,że "policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej." Wobec powyższego także na gruncie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy wywieść wniosek, że funkcjonariusz służby więziennej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jeżeli posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1- 3 ustawy). W przeciwnym razie funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Powyższa wykładnia obowiązuje również przy stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). W tej sytuacji tylko zrzeczenie się lub utrata prawa do lokalu, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej skutkuje tym, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co miało wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zarzut skargi, iż organy nie uwzględniły całości regulacji ustawowej dotyczącej kwestii mieszkań funkcjonariuszy. W przedmiotowej sprawie brak ustaleń, czy przypadająca funkcjonariuszowi ( jego żonie) część powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej przysługującej mu z mocy ustawy powierzchni mieszkalnej , przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej . Skarżący podnosił, że udział jego żony w prawie własności nieruchomości, wynikający z dziedziczenia, nie spełnia norm przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec tych twierdzeń organy nie zajęły stanowiska, prezentując wykładnię przepisów, których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Rozważania te prowadzą do wniosku, że organy administracji wydając kontrolowane decyzje naruszyły przepis art. 162 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.