III SA/Gd 403/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem dopuszczalnych 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego tj. w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami - prawo jazdy kat. A i B oraz ustalił termin do dnia 30 września 2011 r., do którego skierowany musi poddać się sprawdzeniu kwalifikacji. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. R. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w całości. Organowi drugiej instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 130 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która na dzień wydania decyzji przez Kolegium - w opinii skarżącego - była niewykonalna z uwagi na upływ terminu zawartego w skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał także, że stanowczo kwestionuje ustalenia organu I instancji. W związku z wniesioną skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r. w części ustalenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w złożonej skardze R. K. nie kwestionuje rozstrzygnięć decyzji organu obu instancji w zakresie uznania, że w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za popełnione wykroczenia drogowe, zgodnie z przepisami prawa - ustawy prawo o ruchu drogowym, winien zostać skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Kolegium wskazało, iż podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana na sprawdzenie kwalifikacji decyzją starosty - w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów za wykroczenia drogowe, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunki i sposób prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oraz tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ orzekający - w tej sprawie Prezydent Miasta, koncentruje się jedynie na ustaleniu formalnej dopuszczalności wniosku, określonej w rozporządzeniu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przedłożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku wynika, iż w okresie krótszym niż 1 rok (1 kwietnia 2010 r. - 24 lutego 2011 r.), R. K. otrzymał 25 punktów karnych za popełnione naruszenia zasad ruchu drogowego. Oznacza to, iż została spełniona dyspozycja przepisu art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 7 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Spełnienie zawartych w przywołanych przepisach, zwłaszcza art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanek, obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o skierowaniu R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w skardze ograniczają się jedynie do wskazania, że ustalenie przez organ pierwszej instancji terminu do odbycia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest niezgodne z przepisami obowiązującego prawa, a co za tym idzie za podjętą z naruszeniem przepisów uznać należy w ocenie organu także zaskarżoną decyzję Kolegium, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że w powoływanej w decyzjach organów obu instancji podstawie prawnej (zwłaszcza art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym) oraz innych obowiązujących przepisach prawa nie znajduje się przepis prawny, który zawierałby upoważnienie do określenia granicznego terminu, w którym osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma się poddać takiemu badaniu. Pogląd ten jednolicie przyjęty został także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji był władny jedynie do podjęcia decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie ma on jednak prawnego umocowania, aby wyznaczać termin do którego sprawdzenie to ma się odbyć. W odniesieniu do powyższego, w niniejszej sprawie, zawarte w treści decyzji ustalenie terminu do przeprowadzenia sprawdzenia kwalifikacji dokonane zostało bez podstawy prawnej, co uzasadniało uchylenie przedmiotowych decyzji w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. K. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 8 kpa w zw. z art. 54 par. 3 p.p.s.a poprzez dokonanie błędnej autokorekty zaskarżonej decyzji z dnia 8 lutego 2012 r. i uznanie, że wydana decyzja w całości uwzględnia skargę, bez szczegółowego odniesienia się do zamiarów oraz intencji skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji "autokontroli" przewidzianej w art. 53 par. 3 p.p.s.a., albowiem organ drugiej instancji błędnie wyinterpretował rzeczywistą wolę skarżącego, uznając że skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia organu obu instancji w zakresie stwierdzenia, że w związku z przekroczeniem 24 pkt za popełnione wykroczenia drogowe winien zostać skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Intencje skarżącego winny zostać wyinterpretowane na postawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w sytuacji w której organ doszedłby do przekonania, że istnieją wątpliwości w tym zakresie, powinien je wyjaśnić, zwracając się do strony. W ocenie skarżącego organ, chcąc skorzystać z instytucji samokontroli winien - mając zwłaszcza na uwadze zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz dotychczasowe stanowisko skarżącego - zwrócić się do niego z pytaniem, czy jego intencją było kwestionowanie rozstrzygnięcia w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dopiero w razie uzyskania potwierdzenia w tym zakresie, SKO mogło skorzystać z instytucji z art.54 par. 3 p.p.s.a. W przeciwnym razie - wydając z pozoru korzystną dla skarżącego decyzję - naraża się na zarzut niewydania decyzji zgodnej z intencjami skarżącego, istniejącymi w trakcie składania skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd podziela w części zarzuty podnoszone przez skarżącego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławczego, po wniesieniu skargi przez R. K. skorzystało z instytucji tzw. samokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a stwarzając możliwość autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego, wskazuje jako warunek wydania aktu w tym trybie uwzględnienie skargi w całości. Analizując treść skargi z dnia 14 marca 2012 r. wniesionej przez R. K. należy zauważyć, iż skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r., którą skierowano R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami - prawo jazdy kat. A i B w terminie do dnia 30 września 2011 r. Z uzasadnienia decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2012 r. wynika, iż organ nie uznał zarzutów skargi za zasadne w całości. Uwzględnił tylko zarzut dotyczący terminu do odbycia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i uznał określenie tego terminu za niezgodne z przepisami obowiązującego prawa. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za uzasadniony należy uznać podniesiony przez skarżącego R. K. zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.. Na poparcie tego twierdzenia przytoczyć należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 581/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten stwierdził, iż "oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości". Akceptując w pełni powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że dokonanie samokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. byłoby możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie zachodzą przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Właściwą formą samokontroli byłoby w tej sytuacji uchylenie decyzji SKO z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Skoro zaś w niniejszej sprawie, pomimo złożenia przez skarżącego w skardze do sądu administracyjnego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości organ dokonał samokontroli jedynie przez częściową korektę zaskarżonego rozstrzygnięcia – to uznać należało, że doszło do naruszenia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art.200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Skutkiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku będzie konieczność ponownego rozważenia przez organ administracji II instancji możliwości zastosowania instytucji samokontroli opartej na przepisie art. 54 § 3 p.p.s.a interpretowanym w przedstawiony powyżej sposób, a w razie stwierdzenia przez ten organ braku podstaw do takiego działania jego obowiązkiem będzie przesłanie do sądu administracyjnego skargi na decyzję z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt [...] wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę.